为适应水利工程建设投融资多元化发展的新要求，增强贷款能力测算的可操作性，适应国家关于行政审批程序简化的要求，国家发改委和水利部委托水利部水利水电规划设计总院、国家投资项目评审中心和中国国际工程咨询公司联合开展重大水利建设项目贷款能力测算指南的编制工作。为更好地服务于测算指南编写工作的开展，三家单位联合组成调研组于2016年12月13日至14日赴江西省，对四个典型重大水利建设项目展开调研工作。
一、调研项目基本情况
1、峡江水利枢纽工程
峡江水利枢纽是一座以防洪、发电、航运为主，兼顾灌溉等综合利用的大（1）型水利枢纽工程。工程总库容11.87亿m3，防洪库容6.0亿m3，装机容量360MW，船闸设计为1000t级。工程建成后，提高下游南昌市和赣东大堤防洪标准的防洪标准；多年平均发电量11.42亿kW·h，并为下游32.95万亩农田提供可靠的灌溉水源，于2013年7月机组开始并网发电。
2011年10月，水利部初步设计批复总投资992216万元，其中中央资金28800万元，省级配套254323万元，贷款本金391600万元。由于资金缺口问题，工程实际建设过程中，工程未向金融机构贷款融资，通过出让水电站经营权进行融资39.16亿元，工程实际完成投资933923万元。
2、廖坊水利枢纽工程
廖坊水利枢纽是一座以防洪、灌溉为主，兼顾发电、供水和航运等综合利用的大（Ⅱ）型水利枢纽工程。工程总库容4.32亿m3，防洪库容3.1亿m3。工程建成后，可使抚河以西重要圩堤的防洪标准由50年一遇提高到100年一遇；可为50.3万亩农田灌溉提供水；每年可为周围城镇提供生活和工业用水2670万m3；水电站装机容量49.5MW，多年平均年发电量1.55亿kW·h。于2006年工程基本完成，但库区尚存在渗漏问题，工程尚未竣工验收。
2002年，原国家计委初设批复枢纽工程总投资调整为100697万元。实际建设过程中，枢纽工程完成投资约94000万元，其中中央资金35000万元，省及市配套资金23000万元，为解决剩余的建设资金缺口，将水电站的50年经营权转让给中电投江西分公司，融资36000万元。
3、 山口岩水利枢纽工程
山口岩水利枢纽是一座以供水、防洪为主，兼顾发电、灌溉等综合利用的大（II）型水利枢纽工程。总库容为1.05亿m3，防洪库容0.12亿m3。枢纽工程建成后，可向萍乡和芦溪城区供水7300万m3；可使下游芦溪县城的防洪能力从现在的不足5年一遇提高到20年一遇；可改善下游10.12万亩农田的灌溉，将灌溉保证率提高到90%；枢纽工程电站总装机13.26MW，设计年发电量3360万kW·h。
2007年3月，初设批复总投资44940万元，其中中央投资10800万元，省及市级配套16140万元，贷款本金16419万元。实际建设过程中，因移民政策和供水工程重大变更，调概后总投资为67009万元，截止2016年，实际到位资金72000万元，资本金占61%，银行贷款占39%。
4、 铅山县伦潭水利枢纽工程
伦潭水利枢纽是一座以防洪、灌溉为主，兼顾发电、供水等综合效益的大（Ⅱ）型控制性水利枢纽工程。工程总库容1.798亿m3，防洪库容0.261亿m3，设计灌溉面积10.97万亩，多年平均供水量1500万m3，电站总装机容量40MW，多年平均发电量8081万kW·h。于2016年8月，工程已投入试运行。
2007年，发改委初步设计批复总投资31517万元，其中中央6000万元，省及市级配套为16151万元。向中国建设银行贷款9366万元。之后因设计变更和移民征地指标的变化进行了数次概算调整，调概后工程总投资约70063万元，其中中央资金10130.6万元，省及市级配套为11711万元，银行贷款20000万元，企业自筹28221万元。
二、存在问题及分析
通过本次实地调研，与相关部门主管单位及业主单位进行座谈，并对收集资料进行分析与总结，初步认为水利建设项目在贷款能力测算中存在以下几个方面问题。
（一） 关于资金筹措
上述工程中，山口岩、伦潭水利枢纽工程超概达50%，超概投资以中央补助和贷款为主；峡江水利枢纽和廖坊水利枢纽批复资金筹措方案中，贷款本息占工程总投资比例均在25%以上。实际工程建设过程中，资金筹措方案发生变化，工程运管单位均未向金融机构融资，而是以通过转让工程自身发电经营权进行社会资本融资，顺利解决资金缺口问题。
造成设计融资方案超概，现融资方案发生变化主要原因是水利工程实际建设过程中，向金融机构进行贷款过程受阻，金融机构重新评估项目盈利能力，限制条款较多，贷款迟迟未得到落实，影响水利工程融资方案。特别是，峡江和廖坊水利枢纽，在工程建设时为填补资金缺口，把发电经营权转让。从资金筹措角度来说，快速引入社会资本达到了融资目的是有利的，但从工程运营角度来说，牺牲了工程优质资产，也增加了后期运营的风险。
上述已（在）建水利工程，金融机构贷款利率均在5.5~7.74%之间，大部分为基准利率，伦潭水利枢纽工程贷款利率甚至按基准利率上浮15%，贷款总体优惠力度小。主要还是因为目前水利工程融资渠道单一，对银行融资依赖性强，无形中也给项目和当地政府机构带来一定的压力。
（二） 关于成本费用
从上述工程资料情况分析，近年完成建设的峡江、山口和伦潭水利枢纽初期年运行成本均低于设计阶段年运行成本，占测算年运营成本比例小于60%；廖坊水利枢纽2016年开始运营，成本尚未核算。峡江和廖坊水利枢纽以转让发电经营权换取快速融资，仅提取小部分发电收入维持枢纽工程基本运营，导致工程收入下降，工程无法按测算成本运营。从调研各水利工程折旧费提取情况来看，除伦潭水利枢纽足额提取，其他工程均未足额提取或未提取，主要原因是上述水利工程多以供水灌溉为主，达产期相对较长，供水、灌溉效益发挥慢，发电达产率也未达产，工程效益不足以维持工程基本运营。
（三） 关于初期达产率
从收集的山口岩水利枢纽供水达产情况来看，工程拟定达产期为7年，实际运营逐年达产率增幅不大，现最大供水达产率仅为23.4%；伦潭、廖坊水利枢纽工程供水设施尚未完工，四项工程均存在灌溉功能，虽多数未运营，但都属于为下游提供灌溉水源因需工程配套措施少，达产良好。造成目前供水、灌溉达产率不高原因主要是工程运营初期供水配套措施不完善、来水偏枯、供水需求量呈阶梯上涨过程。
上述水利工程设计发电达产方案基本上是投产即达产，除廖坊水利枢纽达产期5年，主要原因是实际运营发电达产受到机组安装调试、来水情况等影响，其完全达效仍需要一个过程。
（四） 关于水价、电价
根据调研项目设计、现行和上次调整的水价、电价分析，运营期供水、灌溉水价普遍低于设计阶段测算价格，其中供水水价与设计相比，部分工程相差高达24%，灌溉水费收取率低；供水水价差距主要原因是供水、灌溉水价的核定仍是当地物价部门占主导地位，重大水利工程设计的测算水价虽然也考虑现状水价、成本和承受能力，但只是作为参考，加上部分工程管理体制发生变化，物价部门核定原水价格综合考虑各方面成本因素，核定的水价与测算水价有差距。
运营期上网电价基本达到设计阶段测算价格，均高于设计上网电价7~42%。发电上网电价同样是物价部门定价，但受影响因素相对单一，核定电价一般与测算价格差别不大，调整幅度也小。各水利工程水价、电价情况见表1。
表1 各水利工程水价、电价表
工程名称
项目
水平年
供水水价
农业水价
上网电价
（元/m3）
（元/m3）
(元/ kW·h)
峡江水利枢纽工程
设计价格
2010
-
0
0.42
现行价格
2016
-
0
0.42
廖坊水利枢纽工程
设计价格
2001
0.2
5.2元/亩
0.33
现行价格
2016
未运营
0
0.39
山口岩水利枢纽工程
设计价格
2006
0.45
0
0.28
现行价格
2016
0.34
0
0.40
伦潭水利枢纽工程
设计价格
2004
0.2
0.07
0.36
现行价格
2016
0
0
0.388
三、总结及建议
在分析总结问题的基础上，对今后贷款能力测算工作提出以下建议： 1、确定项目最大贷款能力、资金筹措方案时，综合考虑国家、地区宏观经济政策、工程盈利能力等因素，贷款比例不宜超出地区同类项目比例；特别地，对于有较大数额贷款且有一定盈利能力的水利工程项目资金筹措方案，要充分考虑贷款的风险，增加替换贷款分析方案（如出让供水、发电等经营权）。此外，贷款利率以现行基准利率为基础。2、采用多元化方式进行项目资金融资，可以利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。从而政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，提高项目运行质量。 3、考虑到实际运营过程中，水利工程原水水价、电价多由物价部门核定，原测算水价、电价只作为参考，建议水利工程原水水价、电价拟定以现状类似工程的原水水价、电价为基准，综合考虑成本、需求和政策变化等因素拟定。4、加强对设计阶段对供水、灌溉配套设施建设情况进行一定了解，减少实际存在外部配套设施没有落实的影响，致使建设项目不能发挥应有效益，从而带来经济风险。
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