文/李慧娟 上海汉盛律师事务所
非诉行政执行裁定是由人民法院针对行政机关的强制执行申请作出的具有强制执行效力的裁判文书。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，法院对行政机关强制执行申请采用书面审查形式。这种司法审查形式，无需双方当事人到庭，法院直接通过非诉程序对具体行政行为的合法性进行审查，并作出准予执行或不予执行的裁定。
但在司法实践中，由于法院对行政强制执行申请进行书面审查的立法设计和我国行政机关固有的优势地位等因素，法院对具体行政行为的司法审查往往流于形式，很难真正实现公平公正。
近期，笔者正在跟进一起行政诉讼案件，在立案阶段就遭遇瓶颈，这才引发笔者诸多思考。
一、案情简介
行政机关A在缺乏事实依据的基础上，作出对行政相对人B进行巨额罚款的行政处罚决定书，并私自伪造行政处罚通知书和送达回证，事实上，B对A作出的处罚决定毫不知情。自送达回证日期起算，超过法律规定的行政复议期限后，A并未催告，直接向人民法院申请强制执行。法院组成合议庭，对A具体行政行为的合法性进行书面审查，并作出准予执行的裁定。如图一所示：
图一
B知情后，以法院为被告向人民法院提出申诉，要求撤销法院的执行裁定。法院依据最高院法行（1995）12号文《最高人民法院关于当事人对人民法院强制执行生效的具体行政行为的案件提出申诉人民法院应当如何处理和受理的答复》“人民法院的全部执行活动合法，而生效具体行政行为违法的，应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理”的规定，作出“执行裁定合法，A作出的具体行政行为违法，由A自行处理”的驳回申诉通知书。然A拒绝处理，遂B以A为被告提起行政诉讼，法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的司法解释》第三条第一款第九项“诉讼标的已为生效裁判所羁束的，不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，裁定不予立案，二审维持。如图二、三所示：
图二
图三
二、案例评析
分析该案，我们可以得出这样的结论：法院作出非诉行政执行裁定的整个程序设计在形式上没有任何问题，但究其实质，确是对行政相对人的极大不公。
虽然《中华人民共和国行政强制法》第58条规定，人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：
（一）明显缺乏事实根据的；
（二）明显缺乏法律、法规依据的；
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
但“明显”违法应当如何定义？有多少法官能通过书面审查的形式发现具体行政行为有明显违法之嫌？
A作出的具体行政行为显属无效行政行为。而正是由于这一无效行政行为，B在毫不知情的境况下不就被剥夺了申请听证、提起行政复议的权利；也正是基于这一无效行政行为，法院作出准予强制执行的裁定，B仅有的诉权也失去了。
具体行政行为作出与执行的整个过程，B完全没有参与进来，却已然成为最大的受害人。据调查，类似案件在司法实践中时有发生，像B一样的受害人也不在少数。
如此严重违法的行政行为，法院没有听取行政相对人的意见，是立法设计的缺陷还是司法执行的问题？其中关键到底在哪里？就此，笔者发表几点自己的看法。
（一）对行政机关强制执行的申请采取“以书面审为标准、实质审为例外”的制度设计是否合理？
笔者认为不甚合理，理由如下：
1、难以实现司法权制衡行政权的立法原意
《中华人民共和国行政强制法》第57条规定：人民法院对强制执行的申请进行书面审查。具体行政行为由行政机关作出，由司法机关进行审查，其立法目的无疑是希望实现司法权对行政权的制衡。而这种书面审查的形式能否真正实现立法原意？笔者对此持怀疑态度。
在行政实体法律关系中，行政机关占据绝对优势地位，具体行政行为的作出往往是行政机关单方意志的体现，没有给行政相对人充分的机会参与其中。如果这样的行政行为进入司法审查阶段（典型的情况是行政机关向法院提出行政强制执行的申请），基于法律的规定，这一阶段的审查主要采取书面审的形式，只要法院没有发现行政机关提交的申请材料中存在明显违法事项，就不会传唤行政相对人到庭询问，听取当事人意见。这种对行政强制执行申请采取以书面审查为主的司法审查模式往往使行政相对人处于非常被动的境地，没有充分质证的机会，只能被动的接受司法审查的后果，这一制度设计对行政相对人显然是不公平的。
因此，笔者认为法院对行政强制执行申请采取以书面审查为主的形式很难实现司法权制衡行政权的立法原意。如果法院依据法律规定，对“不明显违法的行政行为”不做任何实质性审查，行政机关违法的成本何在？这无疑使司法审查流于形式，成为行政机关名正言顺的执行工具。
2、对行政行为合法性的认定过于宽松
我国现有的法律法规对法院的合法性审查没有可以量化的标准，《中华人民共和国行政强制法》58条规定了书面审的例外情形，也仅仅是针对“明显违法”的行政行为，“可以”听取被执行人意见。笔者不禁发问：行政机关作出的“不明显”的违法行为难道就不会损害行政相对人合法权益了吗？
答案必然是否定的。行政机关不听证、不送达、不告知的行为表面上看是程序性问题，但很容易侵害行政相对人实体性权利。这种对行政机关宽容的态度，就是对行政相对人的极大的不公。
法院对行政机关的强制执行申请采取以书面审查为主的形式，主要是为了节约司法资源，但很容易助长行政机关违法乱纪。笔者认为立法应当严格明确对具体行政行为合法性审查的标准，充分保障被执行人的权利。
（二）仅经书面审查作出的非诉执行裁定就能阻止行政相对人启动行政诉讼的立法设计是否合理？
笔者认为有待完善。法院通过书面审查具体行政行为的方式，在一定程度上节约了司法资源，但却阻碍了行政相对人维权的路。如果相对人不服法院准予强制执行的裁定，法院一般按照审判监督程序或是当事人申诉程序处理。然而无论是审判监督还是申诉，都是针对法院的审查及执行程序作出的判断，只要程序没有大问题，胜诉的可能性几乎没有，审查的结果就如上文，直接依据最高院法行（1995）12号文：
“公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效判决的具体行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉进行审查。人民法院的全部执法活动合法，而生效具体行政行为违法的，应转送作出具体行政行为的行政机关依法处理，并通知申诉人同该行政机关直接联系；人民法院采取的强制措施等违法，造成损害的，应按照国家赔偿法的有关规定办理。”
换言之，只要法院按照书面审查的标准程序作出执行裁定，具体行政行为是否实质性违法不归他们管。但事实上，只要法院作出执行裁定，行政相对人就无法再以行政机关为被告启动行政诉讼，依据的就是《行政诉讼法》司法解释第三条第一款第九项“诉讼标的受生效裁判的羁束”的规定。
这样一来，就重现了笔者上文案例中出现的死循环。简单说来，就是这样一个逻辑：具体行政行为是否实质性违法，法院不管；即使具体行政行为违法，也受法院生效裁定的保护。这一强盗逻辑，却偏偏被运用在我国立法和司法上，法院生效的非诉执行裁定成了行政机关违法处罚决定的终极保障，行政相对人维权的法律壁垒，值得我们深思。
三、相关建议
行政机关作为作出具体行政行为的主体，有着绝对的话语权。如果这类权利因得不到有效的监督而被滥用，那么，行政相对人的权益谁来维护呢？
笔者认为法院对于行政机关提起的强制执行申请，在没有行政相对人参与的情况下，仅仅进行简单的书面材料审查，即可作出准予执行的裁定，这样的制度设计显有对行政违法行为纵容之嫌，与司法监督的立法原意相背离，更是对行政相对人合法行政权益的重大漠视。从“裁定”这一形式上讲，是针对程序作出的法律文书。
但是非诉执行裁定不同于经过诉讼程序而作出的执行裁定，非诉执行裁定所依据的所有材料都是由行政机关提供的、并未经行政相对人质证的材料。法院仅凭行政机关一面之词而作出的非诉执行裁定在合法性、合理性上是存在缺陷的。
故，笔者认为不经实质性审查而作出的非诉行政执行裁定不应当被归类到“羁束诉讼标的的生效裁判”当中。或者，在司法审查阶段，将“询问行政相对人”作为法院作出非诉执行裁定的前置程序，给行政相对人抗辩的机会，然后再决定是否应当强制执行。
只有这样，行政相对人的行政权益才能得到充分的保证，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义这句话才能真正落到实处！
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