中国古代保密法律制度初探

２０１

１年１月

辽宁警专学报
ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＬＩＡＯＮＩＮＧ ＰＯＬＩＣＥ ＡＣＡＤＥＭＹ

Ｊａｎ．２０１ｌ

第１期（总第６５期）

Ｎｏ．１（Ｓｕｍ．６５）

中国古代保密法律制度初探
彭 可

（中国人民武装警察部队学院研究生队，河北廊坊０６５０００）

摘

要：在中国历史发展进程中，保密法律制度是历代王朝维护政权不可或缺的重要组成都分，其在维护当
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朝统治秩序、信息传播、军事等方面发挥了重要的作用。本文主要针对中国古代保密法制的发展沿革进行了叙述， 将古代保密法制分为建立、发展阶段和成熟、完善阶段并进行撰写，从中提炼出发展特点及产生的原因，以期对现 阶段边防保密工作起到借鉴作用。

关键词：中国古代；保密；法律制度；保密工作 中图分类号：Ｄ９０９．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—５３７８（２０１１）Ｏｌ－００２０－０３
部分，本应引起研究学者的更多注意，但由于资料缺乏等 原因，在以往有关巾国历代政治制度史的研究论著中，尚 无系统研究保密法律制度的专题成果。保密法律制度既 涉及中央政权的维护，又影响民生。中国古代王朝所实 行的保密法律制度，在规范官吏的政治行为、维护既定的 统治秩序方面发挥了重要的作用，对当时的政治运行产 生了广泛的影响。如果保密工作不到位，带来的影响将 是巨大的。所以历代中央政府都对保密法律制度给予了 重视。 二、古代保密法制史的发展沿革及内容 （一）中国古代“保密法制”的孕育与初步发展阶段 １、先秦时期保密法律制度的孕育 我国有文字记载的保密思想可以追溯到四千多年前 的商、周时代。＜周易》中对保密的思想以及君、臣各自应 承担的保守秘密的责任作了最初的阐述。＜易?系辞上 第七：｝中记载：“子日：‘乱之所生也，则言语以为阶。君不 密则失臣，臣不密则失身，几事不密则害成。是以君子慎 密而不出也。”古代的保密制度是随着保密思想的产生 而建立的。在夏、商时期，就已初步有了兼有保密职能的 官位“秘祝”，其负责处理有关的政务和军务秘密事项。 这大概是保密法律制度最早的雏形。 ２、秦汉时期保密法制的初步发展 秦汉情报确立与发展体现在中央及地方政权信息传 递、军事信息使用及传递、重要政务的保密和邮驿法制等 方面。 一是中央及地方信息的保密规定。除了与君主自身 直接相关的各种信息之外，有关宫省的其他事项也在需 要保密之列。当时制度规定，宫内有省、省在宫中、入宫 有限制、省中戒备更严。由于禁省系君主日常居住的区 保密法制无疑是当时君主专制政治体制的重要组成 收稿日期：２０１０—１０—０９ 作者简介：彭可（１９８７一），女，湖南湘乡人，硕士研究生。
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一、中国古代保密法律制度是中国古代法律制度中 的组成部分 （一）中国古代“秘密”的界定 秘密一词，从汉语词源学上讲，已经有几千年的历史 了，最早称之为“秘”，现用“秘密”中的“秘”是“秘”字的 异体字。秘者，神秘，不可为外界探测之意。这是＜说文 解字》的解释。也有隐秘、稀奇、封闭的意思。秘与密二 字连用，意指不得外传的机要事宜，也就是紧要之事。盖 以秘要之切，防止宣露。ｉｎ（史记?陈丞相世家》中“高帝 既出，其计秘，世莫得闻。”就道出秘密一词的本质含义。 我国古籍《管子?大匡》中的“夫诈密而后动者，胜。”＜韩

非子?说难》中的“夫事以密成，语以泄败。”都指出了保
护国家秘密的极端重要性。 （二）古代保密法制是保密法律和由保密法律规范所 构成的保密法律制度的统称 法制是法律和制度的总称。保密法制是情报法制中 的一个分支，作为国家法律大体系中的一个有机组成部 分，是伴随着国家法制的产生而产生的，与国家法制的发 展、演变同步进行，最终也将随着国家法制的消亡而结 束。中国古代保密法制包含两个方面的内容。从保密法 制的基本构成要素上看，保密法制首先包含保密法律和 由保密法律规范所构成的保密法律制度。保密法制内容 由于情报这一概念的宽泛而使其涵盖政治、经济、军事、

外交等多个方面。因此，保密法制是国家制定的关于中
央集权、信息传递、军事规定等方面的保密法律规范和法 律制度及其运转和管理活动的总称，是国家政权赖以生

存、巩固和发展的重要保障。
（三）古代保密法制影响着各代政治、经济、军事等多
方面

域，省内情况更需保密。这些都属于保密范围。。漏泄省

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彭
中语”即是当时的一种极重的罪名。二是军事行动的保 密规定。军事行动需要具有隐蔽性、突然性、有效性，因 而有关军事行动的情报就更需律法保障其秘密性。在战 争期间的军事行动中，有关各方对于保守军事机密无不 高度重视。在楚汉相争初期，刘邦无奈退据汉中，“明修 栈道、暗渡陈仓”，这是在攻击方向方面的掩饰与保密。 三是重要政务的保密规定。重要政务需要保密的事项当 然是多方面的。例如，在官吏任用过程巾有不少需要保 密的内容。如果泄露这方面的秘密，将会受到严厉惩处。 四是公文秘籍的传递即邮驿过程中的保密法制。当时政 务信息传递的最主要的方式毫无疑问是书面形式的公 文。因此，秦汉王朝十分重视对公文秘籍的控制与传递。 为了保证途中不泄密，在秦王朝就作出了若干法律规定。 此外，秦朝《行书律》规定了文书的收发制度：“行传书，受 书，必书其起及到日月夙暮。”即记录始发与收到文书的 月日晨暮。中央政府掌管公文秘籍的官员须遵守相关规

可：中国古代保密法律制度初探

回家过夜等。为了抗击辽、西夏及金的进犯，宋王朝要求 对有关边政时事的文件进行秘密传递，不得张榜公布，并 禁止复制。在宋代法律中还有明确的奖赏办法，鼓励人 们举报泄露机密的行为。 在元代，不仅继承了宋朝由枢密院执掌军务秘密的 制度，而且用高官厚禄勉励执掌重要军务秘密的人尽职 尽责。据《元史?百官志》记载：“枢密院，秩从一品，掌天 下兵甲机密之务。”而且将保密范围扩至宰相府。元代对 公文传递的保密有严格的规定，据《元史?兵志》记载，如 发现所递送的文书有稽缓、摩擦、沉匿等现象，则根据情 节轻重对犯事者进行惩处，一般是初犯笞责、再犯罚棒、 三犯处斩。 明代的封建集权制发展到了空前的程度，对国家机 密的管理也有更为严密的制度。明洪武十三年（１３８０ 年），朱元璋对中央政权机构作了一次较大的调整，始设 锦衣卫这一特务组织专司侦查，当然也包括对官员泄密 行为的侦查。在加强皇权的过程中，明代形成了＜大明 律＞等更加完备的封建法典，作为统治工具的保密工作也 得到了进一步的加强，制定了一系列的保密法规。同时， 对泄密者除给予刑事处罚外，还给予停俸的制裁。明中

定，不允许其擅自出借、传写所谓的“秘书”。
３、该时期保密法制发展的特点 首先，关于明确保密要求。秦汉王朝的统治集团为 了维护自身政权的安全与利益，十分重视保密工作。汉

明帝曾下诏云：“机事不密则害成，可不慎欤！”（参见＜太
平御览》卷二一二＜职官部十》引《汉宫仪》）诏文虽短，却 体现了最高统治者高度强调保密重要性的一种姿态。其 次，关于控制知情范围。保密只能是在一定范围内的保 密。知情范围越小，泄密的机会和町能性也就相对越小。 秦汉当政者深谙此道，对于一些需要高度保密的重要事 项，往往采取种种切实措施，严格控制知情范围。 （二）中国古代“保密法制”的完善阶段 １、隋朝至清朝，我国保密法制逐步发展 隋唐时期是中国历史上情报法制发展的完善时期。 到唐宋元明清时期，随着国家政权体制的日趋完善，保密 法规制度建设也日渐系统规范。其中以唐朝尤为明显。 唐代是我国封建社会发展中的一个鼎盛时期，封建 中央集权制度建没也进一步强化，中央以尚书、中书、门 下三省长官共议国政，国家机要由中书、门下执掌。唐代 对掌管、知悉国家秘密的人有一共具体要求，即“其禁有 四：一日漏泄，二日稽缓，三日违失，四曰忘误。”贞观十一 年（公元６３７年），朝廷颁布了在我国封建制度发展史上

叶以后，出现了与律并行的刑事法规——＜问刑条例＞，对
原律文进行了若干补充，其中有关泄密的条例有：（１）漏 泄军情大事处罚条例；（２）交接近侍官员处罚条例；（３）盘 诘奸细条例。 沿袭到清代，其保密制度的严密堪称为最。清代的 军国机密管理法规制度有因有革。＜大清律》关于查处漏 泄秘密罪的规定与＜大明律＞相通，有些条例也沿袭明朝 的《：问刑条例》。清代开创了“密奏”（密封奏折）制度。 顺治二年（１６４５年），清廷规定，凡内阁发出之密本，要由 六科中相应的某一科登号，密封送有关部，取承领管职 名，附于号簿，该部办理完毕仍要密封送科。到康熙、雍 正年间，“密奏”已成为臣下向皇帝奏陈机密事宜的主要

文本形式，并且制定了系统的行文规则和行文程序，以及 对违令者的处置办法。雍正十年（１７３２年）设军机处，掌
管军国机密。清朝末年，由于列强打破了我国封建社会 闭关自守的状态，因此与外国的往来被称为一条泄密于 国外的渠道。为了防范外国间谍的窃密活动，清政府制 定了一些相应的条例规定。＜大清律》规定：“凡关于中国 之内治或外交，应秘密之政务，若漏泄者，处三等或四等 有期徒刑；若暗通于外国者，处二等或三等有期徒刑。” ２、该时期保密法制的特点
。

具有重大影响的法律——《唐律》，其中即有若干保密条
款。例如，＜唐律疏议?职制》规定了“事应密”的总则，确 定了秘密的范围和涵义。与此同时，与外国间谍书信往 来，或明知其间谍身份而故意容纳止宿、停留、隐藏的，一 律处绞刑；泄露属于应该保密的重大事件，处绞刑。由此 可见，唐代的保密法规制度已经逐渐成熟了。 到了宋代，封建社会的大厦开始发生倾斜，内外矛盾 加剧，军务活动增多，窃密与反窃密的斗争空前剧烈。因 此，国家对机密的管理在沿用唐律的基础上又有了新的 改进，突出了对军务活动的保密，并为此设立了枢密院。 宋代规定，军事机密文件与一般行政文件分署管理，这就

完善时期的保密法制有两个特点。一是严格防范规 定。保守机密重在预先防范。有关防范泄露机密的规定 和措施构成了保密法制完善阶段的主要内容，尤其是在 公文的管理方面，历代王朝实行了一整套系统化、规范化 的保密防范规定。公文分类要求规范化与细密化。公文 的分类日趋细密，且各类公文均有各自的命名（即分类） 规范。二是严格查处泄密事件。除了上文所列举的各类 防范措施之外，该时期保密法律制度的内容还包括有关 查处失密事件、追究泄密责任的种种具体规定。一旦发 现发生了重大失密事件，往往会立即展开追查行动。在 责任追查不清的情形下，凡与事件有牵连的嫌疑对象则
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大大缩小了知密的机构及管理的范围，减少了可能泄密
的机率；同时又规定了一系列禁令，规定掌管重要秘密的 官员不准私自出访和私自接待客人、不准携带机密文书

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辽宁警专学报

２０１１年第１期
有很大变化，一切唯君主或当政者当时的意愿而定，并随 其意愿的变化而变化。所以，在开展现实边防情报工作 中。人们要以史为鉴，明确保密主体、客体以及范围、时效 等具体内容，以保证保密工作的顺利开展。 ２、在泄密事件的处理上做到标准统一

难免遭受池鱼之殃。有意散布传播本人奏章内容的大臣 也将获罪。不仅故意泄密者会受严惩，过失泄密者同样 须受查处。不该泄漏而泄漏秘密者是为犯罪，不该知情 而探知秘密者也是犯罪。 三、古代保密法制对现今开展保密工作的启示 （一）综现整个保密法制吏。历代保密法律制度存在 一些共性 中国古代王朝所实行的保密法律制度，在规范官吏 的政治行为、维护既定的统治秩序方面发挥了重要的作 用，对当时的政治运行产生了广泛的积极影响。例如，秦 汉王朝十分重视保密法规建设，通过建章立制，开创性地 推进了古代条件下的保密工作。在当时的历史条件下， 一些保密法规具有明显的积极意义。例如，一些朝代（如

在古代保密法制中，对泄密事件的追究与处罚标准
不一、因人而异。结局之所以如此不同，一方面是由于泄 密者的身份以及泄密的内容、场合、对象、范围、危害等方 面的不同而形成的处罚差异，这在一定程度上无疑具有 合理的法制因素；但在另一方面，同事不同罪、同罪不同

罚的原因在更大程度上则是由于政治斗争的实力对比和
当政者一时的好恶意愿。 参考文献：

汉、唐等）帝王曾多次下诏，要求吏民以密封的形式上书
言事。密件的标识、传递、拆阅及办理。均有具体的法规 要求。此种制度可以防止内情扩散。减少上书人的顾虑， 有利于扩大言路。 然而，综观中国古代历代情报法制史的发展历程，人 们能总结出一些弊端。主要体现在：旨在维护国家政权 的安全和利益的保密法律制度往往“变味”，成为专制君 主驾驭臣民的权术手段，成为官僚政客之间相互攻讦的

［１］萧伯符，唐若臂．中国法制史［Ｍ］．北京：中国人民公
安大学出版社。２００５．

［２］丛文胜．中国军事法制史［Ｍ］．北京：解放军出版社，
２００１．

［３］牛鸿恩．先秦经史军事论译注［Ｍ］．北京：军事科学出
版社。２００３．

［４］周健．中国军事法史（第一卷）［Ｍ］．北京：法律出版
社，２００７．

凭藉口实；将一些不必要保密的内容过度封锁，阻碍了政
治信息的正常交流，妨害了政治文化的正常传播，也影响 了封建国家政权治政效能的正常发挥。这些弊端都是同 保密法律制度本身所固有的封建专制性质分不开的。 （二）对现今开展保密工作的借鉴意义 ｌ、明确、统一保密标准以保障保密法律制度更好地 贯彻实施 综观中国历代保密史不难发现，在历代保密工作中， 对保密事项的认定缺乏明确的标准，往往带有相当的随 意性。何为秘密、对何人保密、如何保密，均随事随时会

［５］刘广生，赵梅庄．中国古代邮驿史［Ｍ］．北京：人民邮
电出版社。１９８６．

［６］曹漫之．唐律疏议译注［Ｍ］．北京：法律出版社，１９８９． ［７］姜胜利．明史研究卷［Ｍ］．北京：中国大百科全书出版
社。２００９． ［８］［清］沈之奇，怀效锋，李俊．大清律辑注［Ｍ］．北京： 法律出版社，２０００．

（责任编辑：李娜）

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