最危险的部门
当震惊世界的“9·11”事件发生的时候，罗伯特·米勒就任联邦调查局局长才不过一周时间。刹那间，他感到肩上的担子更重了。
即使没有“9·11”事件，米勒也面临着棘手的局面。他正着手精简这个拥有2万7千雇员的庞大机构，提高办事效率，加强情报工作，重新确定其工作重点，加强调查局与政府其他部门的合作。他知道，对于联邦调查局来讲，这是一个关键时刻。正如他的前任路易斯·弗里赫所说的，“从某种意义上讲，联邦调查局是美国最危险的部门。”的确，联邦调查局曾经以纪律严明、专业高效而著称。他们负责侦破各种刑事案件，使犯罪分子闻风丧胆。但是，联邦调查局也具有与美国的民主制度水火不容的一面，它曾经因为无视法纪滥用职权而使国家蒙羞。
在历史上，美国人一直对秘密警察不齿。美国原来没有联邦一级的警察队伍，甚至在1870年以前连司法部都没有。1908年，司法部长查尔斯·波拿巴提出建立联邦调查局的时候（当时叫调查局），国会就对此表示疑虑。国会议员认为，政府如果建立了这个机构，就等于建立了一个监视人民的机制。那将无异于苏联的克格勃。波拿巴不得不承认存在这样的危险，于是他答应国会他只使用34名侦探侦破危害国家的犯罪行为。
不过，调查局的行动很快就超出了波拿巴承诺的范围。在一战期间，它不但负责侦察间谍破坏活动，而且掌握着起诉工会领袖和激进分子的权力。1919年，苏联革命成果的巩固与国内工人运动的蓬勃发展，使美国举国感到“红”水猛兽的威胁日益迫近。于是，司法部长米切尔·帕尔默决定建立综合情报处，并任命司法部年轻的律师约翰·埃德加·胡佛为该处处长。谁也没有料到，这个当时名不见经传的小伙子，日后担任联邦调查局局长长达48年。
胡佛出生在华盛顿，原来是国会图书馆的一名图书管理员。他津津乐道于自己的目录分类工作，不过也利用业余时间上法律学校学习法律。尽管当上情报处长以后，胡佛已经涉足政治领域，但是他一直蔑视政治，从来不参加任何党派，也不参加投票活动。他总是用道德标准形容犯罪行为。他说，犯罪分子就是从他们的藏身之处爬出来蚕食我们的文明机体的耗子。他认为，不是社会问题而是反常的心态导致人们犯罪。凭着年轻、精力旺盛，胡佛开始在调查局的职位上大展鸿图。
他一走马上任就联合移民局，开始对国内的所谓布尔什维克和无政府主义者进行大清查。这场被称为“帕尔默突击”的行动，虽然得到了媒体的追捧，但是成效却很差。被捕的大多是穷人和文盲，他们与无政府主义和布尔什维克几乎没有什么关系。人们对联邦调查局的行动感到不满和忧虑，怀疑欧洲式的秘密警察的幽灵也将游荡在美国的土地上。改革迫在眉睫。

头号英雄人物
1924年，柯立芝政府的司法部长哈伦·菲斯克·斯通决定改变联邦调查局滥用职权的状况。他声称，秘密警察制度是对自由政府和自由制度的威胁。他希望调查局不牵涉任何政治或个人立场。他试图通过在警察执法和搜集情报两项任务之间划定明确的界限，来重新定位联邦调查局的职能。执法就是把犯罪分子绳之以法。执法过程从取证到诉讼都是向公众开放的，而且目标明确，只涉及涉嫌犯罪的人。而情报搜集工作则不然。它的目的是防范犯罪的发生。它注意的对象可以是所有的外国人、共产党人和来自中东地区的人，而没有特定的目标。而且，搜集情报工作往往是秘密进行的，不需要提供任何证据，就可以逮捕怀疑目标。
为此，斯通领导胡佛清理门户。虽然胡佛曾经参与了“帕尔默突击”，滥用职权他也有一份，但是也可能正因为这件事的影响，使胡佛明确了联邦调查局的职权性质。那就是，调查局只负责执法行动而不进行间谍活动。
根据这一原则，胡佛开始大刀阔斧地改革调查局的机构。他精简了人员，吸收了高素质的会计人才和法律人才充实到调查局中，这大大地减少了机构开支。同时，他建立了指纹识别系统以及犯罪资料跟踪系统。后来，他还建立了国家警察学院，为执法部门培养各级官员。在他当政的最初10年里，他专注地指挥着这个并不显赫的机构，努力地维持着国内的秩序。
随着20世纪30年代经济大萧条的来临，犯罪潮也席卷全美。为了对付这场来势凶猛的犯罪潮，调查局可谓不遗余力。他们的努力没有白费。1934年机会终于来了。7月21日，早已埋伏在芝加哥的大街上的调查局的特工人员击毙了当时全美最罪大恶极的犯罪分子约翰·迪林杰。很快，这个特大新闻就传遍了全国。深受犯罪潮之苦的民众无不拍手称快。一时间，胡佛和调查局名声大振。胡佛本人更是为此感到自豪。他后来回忆说那是他一生中最激动的时刻。
这一事件成为调查局历史的转折点。在此之前，调查局的特工人员的主要任务是调查违反反托拉斯法的不法行为以及警方的腐败案件，他们无权逮捕犯罪分子，也不能携带枪支。到1934年，调查局的特工人数还不足400人。当时它还无力在全国履行警察职责。迪林杰被击毙以后，罗斯福总统的司法部长卡明斯领导了针对刑事犯罪的立法工作。卡明斯促使国会通过了一揽子法案，把抢劫银行、州际勒索以及其他一些行为列为犯罪行为。调查局的职能因此扩大。尔后，调查局的名字几经改动，最终在1935年确定局名为联邦调查局，胡佛也赢得了“头号英雄人物”的称号。胡佛并没有就此止步，更没有被胜利冲昏头脑。他仍然坚持调查局的职责在于履行执法程序，惩治犯罪分子。
不过，战争的逼近使胡佛的设想落空了。一个更大的转折悄然来临。

实打实的情报机构
1936年，欧亚大陆上空已是战云密布。为了掌握战争的主动权，罗斯福总统希望了解美国国内的共产党力量和法西斯势力的情况。他把这个任务交给了胡佛。本来这个任务只涉及监视外国间谍的活动，但是，调查局的行动很快就超出了这个范围。尽管胡佛知道从事对内的情报活动是政治上的雷区，但是他太热衷于效忠总统了。一向行事谨慎的他，终于决定踏上险途。
1939年6月，罗斯福总统签署了一项秘密法令，授权联邦调查局调查国内的间谍破坏活动。为此，胡佛重建了曾在1924年改革时被撤消的综合情报处。调查局打着维护国家安全的幌子，到处从事间谍活动，其主要对象是罗斯福的批评者，如参议员伯顿·惠勒，孤立主义者查尔斯·林德伯格，工会领导人约翰·刘易斯等。
在二战期间，调查局还在西半球开展了反间谍行动，至少挫败了一次纳粹德国策划的破坏活动。与此同时，调查局建立了秘密的档案，使他们自己的非法情报活动逃避监督。早在1934年国会就宣布窃听为非法，但是罗斯福决定这项禁令不适用于联邦调查局。于是调查局获得了一系列非法行动的权力，如拆看寄给轴心国外交官的信件、闯入私宅搜查等。直到战后，调查局还在从事类似的活动。
从某种意义上来讲，二战塑造了新的联邦调查局。它的权力扩大了，不仅继续负责执法行动，而且成为实打实的情报机构。战后，联邦调查局发展成拥有4000名特工人员的情报机构。作为局长，胡佛成功地垄断了国内情报工作，使国会不得不把中央情报局的职责定位为针对国外的情报工作。
冷战的偏执狂
冷战使联邦调查局获得了新的发展契机。战后，杜鲁门总统同样认为服务于情报工作的窃听是合法的。胡佛以此为据，派出300多名特工人员调查前国务院官员希斯。1950年1月，希斯被指控犯有伪证罪而被监禁。调查局还参与了麦卡锡在参议院下设的委员会的调查活动，允许该委员会任意使用调查局搜集的档案资料。
到了50年代末60年代初，面对日益增长的犯罪率，调查局的对策却乏善可陈。从30年代起就困扰各大城市的流氓歹徒团伙活动此时依然气焰嚣张。联邦调查局对诸如赌博、吸毒、勒索等有组织的犯罪竟然束手无策。它无暇顾及惩治这些犯罪分子，主要是因为它花了大量人力物力去搜捕所谓的赤色危险分子。到1959年，联邦调查局的纽约分局有400来人在追捕“颠覆分子”，而只有4个人负责对付有组织的犯罪。
胡佛本人对于所谓的赤色威胁几乎达到偏执狂的程度。尽管50年代末美国的共产党组织已经名存实亡，胡佛还是发动了所谓的“反情报计划”。该计划对各种左派团体和民权组织大加杀伐，调查局对权力的滥用也达到了登峰造极的程度。不过，在冷战的大背景下，这个计划竟然持续了15年。其中最臭名昭著的事件要算联邦调查局的特工在马丁·路德·金住的饭店里安装窃听电话，用监听来的资料说明马丁·路德·金与共产党组织有关系，以此诋毁这位民权领袖的名誉。
可以说，为了冷战的需要，调查局深深地卷入了现实政治的旋涡中，它本身也堕落成一个实施肮脏勾当的机构。1971年一个叫“公民委员会”的团体指控调查局对该组织位于宾夕法尼亚州的办公室进行盗窃活动，这使得胡佛不得不取消对内的间谍活动。不过这并不能挽回调查局的声誉。随着新闻媒介对此事的披露以及胡佛的去世，联邦调查局不得不再次改弦更张。
反恐主力军
70年代后期，司法部重新掌管联邦调查局，规定调查局不能超出自己的执法范围，随意从事间谍和情报工作。1978年通过的《外国情报监督法》规定了情报活动的法律界限。这使得联邦调查局重新回到了履行执法程序，惩治犯罪的轨道上来。有组织的犯罪重新成为调查局工作的重点。80年代，调查局引进了DNA鉴定系统和心理分析方法，大大提高了侦破刑事案件的效率。在人员构成上，调查局开始允许黑人和少数族裔加入警察队伍。
进入90年代，反恐日益成为调查局的新任务。1993年，调查局仅用了几周时间就侦破了世贸中心爆炸案，犯罪嫌疑人被捉拿归案。1995年俄克拉何马城爆炸案的嫌疑人也很快落网。由于这两次突出的表现，调查局受到克林顿总统的器重。他赋予调查局更大的反恐职责。1996年，调查局成立了专门的反恐中心，协调包括16个部门在内的情报分析工作。调查局内部从事情报工作的人员也从1992年的224人剧增至90年代末的1025人。
调查局职能的转变，要求它逐渐改变自己的传统。以前，雇员都是通过侦破刑事案件获得提升，而发表论文、外出搜集情报的成绩与雇员个人的升迁没有必然的联系。因此，情报分析工作一直是联邦调查局的薄弱环节。不仅如此，而且调查局一直以来都喜欢单干，不善于与其他部门进行合作，这在反恐时代也变得很不合时宜。按照现任调查局局长米勒的说法，现在没有任何一个部门能够单独应对恐怖主义的挑战。
“9·11”以后，调查局加强了反恐的力度。现在有2600名特工人员负责反恐的情报工作。这个数量是“9·11”以前的两倍。另外，调查局还吸收了成百的分析师、计算机专家、语言学家分析特工人员搜集来的资料。
随着反恐斗争的展开，联邦调查局的历史似乎又开始了一个新的轮回。“9·11”以后调查局再次加强了情报工作，人们不禁要问：“我们到底需要什么样的联邦警察机构？为了安全的理由，我们到底愿意牺牲多少自由和隐私？我们能信任一个有时候使用见不得人的手段搜取情报的政府吗？”也许只有历史才能回答这些问题。