在稳投资政策上，“旧改”接替“棚改”上升到国家经济政策层面的启幕是2019年6月19的国常务会，会议部署“稳投资”工作中提出要推进城镇老旧小区改造以达到稳定投资、带动消费的效果。随后，7.30中央政治局会议和9.11国务院常务会议持续政策加码，均提出“加大实施城镇老旧小区改造力度”，风向完全定调是在2019年12月份的中央经济工作会议，决定“严控棚改范围，做好城镇老旧小区改造工作”。
在专项债发行指数上，2018年是棚改三年攻坚期的开局之年，该年专项债发行也主要以土储、棚改为主，规模约占比64%；2019年发行专项债发行依然是以土储、棚改为主（棚改占比提升），两类规模约占比63%。2020年3.20国务院明确提出“全年专项债不得用于土储、棚改等房地产领域，除了国常会支持的7大领域外，新增包括城镇老旧小区改造4个领域“，截至目前2020年无土储和棚改专项债发行。
告别大拆大建的棚改时代，迎来微改造大效果的旧改，它将和“新基建”共同成为稳投资的重头戏。
一、湖南省城镇老旧小区改造工作推行近况
为贯彻落实中央上述政策部署，各地陆续出台了城镇老旧小区改造实施方案，湖南省也不例外，4月10日住建厅、发改委、财政厅三部门联合实施了《关于推进全省城镇老旧小区改造工作的通知》（湘建城【2020】50号），要求制订2020-2035年城镇老旧小区改造规划，建立2020-2022年项目库，每年10月底前各地申报次年计划（应提交本地区财政承受能力论证评估报告）。同时选取了18个县市区作为省级城镇老旧小区改造试点地区——长沙市（天心区、雨花区）株洲市（芦淞区、荷塘区）湘潭市（雨湖区、岳塘区）衡阳市（石鼓区）邵阳市（邵阳县）岳阳市（临湘市）常德市（武陵区、鼎城区）张家界市（永定区）益阳市（沅江市）永州市（祁阳县）郴州市（汝城县）娄底市（新化县）怀化市（会同县）湘西土家族苗族自治州（吉首市）。
按照湖南省的部署，城镇老旧小区实行项目库制，不管是申报中央补助专项资金还是申报政府专项债，我们认为前提是需要纳入项目库。
二、城镇老旧小区改造+专项债发行情况
经查阅全国自2020年以来发行的专项债中，尚无集合发行城镇老旧小区改造的专项债，只有安徽、山东省在基础设施专项债券或城乡市政基础设施专项债券中有个别旧改项目，规模很小，这跟3.20才明确新增纳入专项债支持领域范围有关，各地项目储备还没有那么快。
潍坊市该项目收入来源预测中将政府补贴作为90%以上的收入来源并且补贴期刚好是债券发行期，铜陵市该项目将计划2029年出让的土地作为收入来源并且占总收入比超过50%，吉昌市该项目以供水管网更新改造后全市新增收益和节约损耗收益作为来源（我们认为存在重复计算收益），其余还有零星老旧小区改造内容散落在少量供水、污水处理专项债券中作为无收益子项目打包处理。
从以上发行的专项债项目来看，城镇老旧小区改造项目发行专项债最大的难题在于未来的现金流较少，收益覆盖融资本息难度大。综上，已发行的涉及老旧小区改造的项目几乎无借鉴意义，今后谋划该类项目的重点应该是挖掘、重构项目的收入来源。
三、城镇老旧小区改造+专项债方向展望
从目前城镇老旧小区改造的资金来源来看，主要包括三大块：一是中央财政补助资金；二是地方政府财政出资（包括财政非债务性自有资金和专项债资金）；三是责任（产权）单位、业主个人等社会投入。只要纳入项目库，申报中央补助资金没有太大问题，而专项债资金来源的落实将会越凸显重要，甚至成为影响到项目能否顺利落地的关键因素。就专项债方向而言，具体可从几个方面着手：
1、迅速储备有收益的项目，在规划专项债申报时寻求小区内自求平衡模式。具体路径包括：一、合理利用公共设施空间，有条件的增建停车场、充电桩、健身房出租经营或者将闲置的配套用房改造成社区商业配套设施进行出租；二、对老旧设施的更新也能带来新的收入，如更换可以植入广告的新门禁、新路灯，获取广告租金收入。
2、挖掘重构有一定收益的项目，在规划专项债申报时可以考虑跨片区组合平衡模式，集约高效利用土地，深入挖掘小区内空间资源，整合小区周边零星碎片化土地，在老旧小区及周边健全社区养老、托幼、医疗、应急救援站等公共服务设施。
3、对于无任何直接相关收益的项目，可以考虑打包至与小区直接相关的收益较好的供电、供水、供热、污水与垃圾处理等基础设施专项债项目中消化处理。
吴洁 人和人律师事务所
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