文 | 钟晋 周瑾
中央政法委在2015年1月即明确提出要求，“中央政法各单位和各地政法机关要对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目”。中央政法委的改革决心和科学部署令人鼓舞，但在司法实践中，上述考核指标以及“管理科学化等于考核指标化”的“考核情结”，并不一定会完全退出“历史舞台”。
历年来，“有罪判决率”是令检察机关公诉部门胆战心惊的考核“心结”，在许多地方均是“大额扣分”甚至“一票否决”的关键指标。这一考核指标的基本思路是：对公诉部门乃至该院设定有罪判决率100%的目标任务，促使公诉部门及全院加强内部监控、提升案件质量，以提起公诉之人必须全部被判有罪来确保检察执法不枉不纵。这是检察机关加强案件质量管控的一项改革举措。不可否认，设定这一考核项目的出发点无疑是好的，为切实保障人权、提升案件质量也起到了一定的积极作用。但司法实践中，对该考核项目的存废之争一直不断。
一、“有罪判决率”考核的肯定之说
肯定者的主要论点有：
一是“保障无辜论”。检察机关作为法律监督机关，应当履行客观公正义务，但检察机关同时承担追诉和监督职能，二者兼顾在司法实践中确有难度，而这一考核项目将最大限度的督促检察机关摒弃单纯的追诉思维，保障无罪者不受刑事追究。
二是“程序救济论”。法律赋予检察机关不诉权、撤回起诉权，旨在要求公诉部门确保无罪的人在检察环节得到非罪处理，而这一考核项目将促使公诉部门及时甄别案件情况，准确适用法定程序分流无罪案件。
三是“监督地位论”。检察机关如本身仍存在无罪案件，说明执法质量不高，何以承担监督职责，监督形象也必然受损，而这一考核项目有利于维护法律监督机关的形象。
四是“无可替代论”。一切考核举措均难免有利有弊，但此举措在人民群众对检察执法效果期盼更高的背景下，对强化内部监督、提升执法质量起到了很好的促进作用，尚无其它更好的举措可以替代，如彻底放弃将更难保障不冤枉无辜。
肯定论者所持观点看似不无道理，“有罪判决率”也实行多年，如今因被认定为“不合理”而予以废除，值得我们深刻反思。
笔者认为，一是要对“有罪判决率”进行实证思考，分析其为何是“不合理”的考核项目；二是要反思改革的方法论，反思以往改革措施的经验教训，以作后续改革的指导。
二、有罪判决率考核的实践之弊
有罪判决率考核被取消，关键是其不能与司法规律相适应，难以切实维护司法公正。
（一）指标有违规律
根据司法规律来分析：
一是有罪判决率100%本不可求。
当今法治化水平再高的国家也无法实现检察机关起诉案件的有罪判决率达到100%。“英美法系国家或地区的规定是要‘排除合理怀疑’，无罪判决率普遍较高，一般在25％左右，香港裁判法院无罪判决率在45％左右；而大陆法系里定罪的证据标准的内涵是法官的‘内心确信’，无罪判决率较低，大陆法系国家的无罪判决率一般在5%左右”。公诉部门的审查起诉职能是刑事诉讼程序设计中的一个“过滤环节”，并非当然的“程序终结者”。在“过滤环节”，虽有准确甄别罪与非罪之责，但也要有适当的“容错”。
二是有罪判决率100%亦不应求。
一定比例的无罪判决实属正常现象，也是公检法三机关相互制约的体现。司法实践中确有许多疑难复杂案件，因对法律的理解认识和证明标准的尺度把握等存在分歧而对罪与非罪产生重大争议，本就需要法院发挥居中裁判者的职能以定纷止争。对于此类案件不能仅因出现无罪判决结果就认定为冤假错案，也不当然导致对办案人员进行错案追究。既然无罪判决并不等同于冤假错案，又岂能单纯以有罪判决率来衡量执法质量，甚至作为“一票否决”的标准呢
（二）实效背离初衷
笔者完全认同考核有罪判决率的初衷无可厚非，但实际效果却要一分为二，其对提升案件质量有一定作用，但也产生了诸多弊端。
一是“为考核而考核”的思想难以避免。
此项考核指标先是考核集体、再由集体内控到个人，而考核集体往往就是考核领导政绩，如在排名为上、实效次之的“政绩观”主导下，指导思想极易被“为考核而考核”的功利主义所驾驭，加之领导任期的交替，常偏重于当年见效的“数字优化”而不是巩固基层基础。
二是“行政化方式”不当使用。
公检法机关办案应当分工负责、互相配合、互相制约，必须严格按照法律程序各司其职，本不应为规避考核而“一团和气”。但有的部门为保障有罪判决率100%，对于一些有较大争议的案件，先口头与法院协商，法院不表态能判有罪便不提起公诉；对于一些提起公诉后法院可能判无罪的案件，采取内部协调的方式尽量争取定罪，量刑可从轻甚至免刑；对于法院已经判决无罪的案件，便采取抗诉方式先使该判决不生效，然后在二审期间与法院协商发回重审，再由原检察机关撤回起诉做不起诉处理。这些方式都违背了法律监督机关的职责，也违背了刑诉法赋予检察机关不诉权、撤回起诉权的本意。
三是法律监督职能相对弱化。
有些地方常年没有一起无罪案件，但同时也没有一起抗诉案件，很难因此断定该地执法质量非常高，有可能是检法两院均被考核捆绑而形成“法院不判无罪、检察也不抗诉”的“共同利益格局”，法律监督职能因“有罪判决率”受制于法院而未充分行使。
四是检察信访压力持续增加。
为不出现无罪判决，对于一些有争议的审查起诉案件，有的是口头征求法院意见定罪有分歧就不敢起诉，有的是自身担心法院可能判无罪也主动“刹车”，此类案件中被不起诉人、被害人的申诉率居高不下，息访息诉压力集中于检察环节，且此类案件中的许多问题均是左右为难、释法说理不易，涉检信访极难平息。此外，对于因法院可能判无罪而撤回起诉的案件，矛盾更是汇集于检察机关。
（三）“改革”也应改革
改革只有进行时，没有完成时。如今的改革并非在一张白纸上绘蓝图，先前的许多改革举措本身就成为当前改革的对象，“有罪判决率”亦不例外。改革应回归到顺应司法规律的轨道：
一是考核对象应由集体责任为主转为个体责任为主。裁断者享有法定的自主权并承担个人责任是大势所趋，这是司法队伍专业化、职业化的应有之义，也是从源头上确保案件质量的必要条件。如果考核仍是通过对集体加压促其加强内控，而其实际效果往往是“吃大锅饭”，或是集体都不担责、或是以集体力量规避担责。
中央的司法改革文件强调要实现“让审理者裁判、让裁判者负责”的司法权运行与监督制约格局，以往凭借有罪判决率衡量全局工作效果、评价司法人员整体水平的举措，明显带有“一刀切”的行政化色彩，不能客观反映执法现状，也不利于提高执法水平。
二是考核目标应顺应“审判中心主义”的改革导向。“审判中心主义”主要是针对“侦查中心主义”而提出来的，但笔者认为这一改革导向对科学谋划检察考核制度亦有指导作用。在刑事诉讼流程中，审判具备最终裁决功能，检察机关在“程序过滤”环节的不起诉权虽有一定的终局效果但不可与审判权相提并论，其法律监督功能也主要表现在事后监督以及裁判纠正的请求权，并非最终裁决权。
在刑事诉讼中，检察机关以及公安机关虽都有区分罪与非罪的法定职责，但立法本意并非要求检察机关起到终局裁判者的作用、实现有罪判决率100%，而是依法履行本诉讼阶段的应尽职责。
三、关于考核制度的反思与建议
“徒法不足以自行”，检察机关全面履行法律监督职能必须强化内部监督管控，但内部监管措施也需“良法之治”，若考核制度本身不能科学“自治”又何以有效“治权”。“有罪判决率”作为重要考核项目施行多年，对公诉部门乃至整个检察机关的执法理念、执法行为、执法效果均产生了深远影响，如今其因“不合理”而将成“往事”，但前事不忘、后事之师，对此值得我们深思。这不单是因为此项考核措施的存废，更是为了从改革实践中吸取经验教训以指导将来的改革。笔者认为，考核是有必要，但其制度设计必须合理。
（一）考核应兼顾共性与个性
一是执法办案不同于机械加工的标准化作业。办案不能像工业品质量检测一样可以“一把尺子”量到底，仅凭有罪判决率高低无法科学衡量案件质量和执法水平。
二是有罪判决比例并不全面反映执法效果。执法质量体现于个案当中，而“有罪判决率”虽名义上监控了全部案件，但最终落脚点仍在“大数据”之上，导致被考核对象的工作重心也放在追求面上数据的完美，而削弱了对源头治理的关注与精力。我们设定考核指标时应当注重司法活动的特殊性。
（二）考核应兼顾规范与减负
一方面考核之网应疏密有度、选准考评重点。考核范围过于求大求全，难免失之过宽，对于有罪判决率等“大数据”的考核常导致单位之间的“政绩化”比拼，倒不如淡化“大数据”概念，强调个案责任。在司法改革提倡办案者自主权及个人责任终身制的背景下，考核更应注重落实个案主体责任。
另一方面考核之威应施于平常、形成正确导向。考核固然需要通过加压的方式规范执法行为，但考核应该如“高悬之剑”警示日常执法行为，而不是仅限于年底、年终的集中检查，如能借助检务公开及案件管理平台不定期抽查案件质量，其效果必定远胜于特定时间点的集中检查。这样既能时刻规范执法行为，又能减轻迎检压力，避免为迎接集中考核而“临阵磨枪”。
（三）考核应兼顾理念与实效。
考核的意愿是好的，但实际效果难免出现偏差。考核制度如果设置不当，极易导致考核本身就有“先天不足”：
一是考核指标的局限性。考核评比一般适用同样的指标体系，不同地域、不同基础条件都在相同“游戏规则”之下较量，很难保证这种指标比较确有实际意义。
二是考核结果的功利性。考核作为奖优罚劣的依据才有权威性，但是有些指标过于僵化诱发被考核者产生趋利避害的行为。如本年度有干部被追究党政纪责任，在许多考核中都将“一票否决”，甚至对于单位主动查究陈年旧账而进行个人问责、或者对个人新近违法违规行为及时查处的情形也予以扣分，本应肯定鼓励的行为却最终带来否定扣分的后果，就难免使得被考核者在执行纪律规章时“心慈手软”。此种考核设计也如“有罪判决率100%”一般以“追求完美”为出发点，却不考虑现实可能性和执行效果。
三是考核时间的阶段性。执法行为的最终效果并不是一经实施就立即显现，某一时段的考评结果并不能全然反映该时段的执法效果，一些为保当前考核效果而将问题“击鼓传花”的现象也因此出现。如果过分强调某一年度的考核结果既难以保障完全客观，还会因该结果难以令人信服而影响考核公信力和干警士气。
总而言之，考核并非万能，不合理的考核有害无益。司法改革现已经进入深水区， “有罪判决率”等一系列考核项目在此关键时期被取消，先前的改革举措竟成为今天改革的对象，警示我们——司法机关内部管理机制的改革之路依然任重而道远。
司法改革唯有准确把握司法规律，才能真正保障公正司法，司法改革本身也才会有生命力！
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