作为维护社会治安与安全环境的重要部分，燃气安全治理在全国各地处在严密、重点治理的阶段，各地方政府纷纷出具相关治理政策。2017年8月7日，黑龙江省住建厅和质监局发布了《关于认真落实燃气泄漏报警器及自动切断装置法定要求的紧急通知》，强调新房须带燃气切断阀报警器；已经用气的非居民用户应立即安装使用；具备安装条件的居民用户应逐步推广使用报警器或切断阀。文件中不仅政府、企业、用户权责分明，在政府、企业、用户三者之间建立起燃气安全联动效应，还响应了国家加大安全生产活动监督的行动，为党的十九大顺利召开营造良好的社会环境，值得各地方政府借鉴。
政府部门虽出文大力整治燃气安全，但是也受到部分行业人士的质疑：燃气设备市场质量参差不齐，若企业按照文件要求安装的报警器质量出现问题，从而导致安全事故，政府是否应该也要承担责任？其实不仅是报警器、切断阀，市场上其他燃气设备的质量本就造假严重，政府在出具官方文件的时候应当注意避免出现法律漏洞，避免好心办了坏事。本文以上述文件内容为例，对实际执行过程中可能会引发的法律问题进行探索，希望对有关政府部门完善治理政策提供参考意见。
文件内容一
新建民用建筑：配套燃气管道设施应当包括报警装置和切断阀（发生管道压力、流量异常或室内燃气浓度过高等情况时应能自动中断燃气输入，防止燃气泄漏），并与主体工程实行“三同时”，费用纳入房开建设总成本，对未按规定安装有关设施的燃气企业不应开栓供气。
问题1：政府要求配套燃气管道设施中包括报警装置和切断阀，实施中是否会指定企业采购产品品牌？若指定品牌是否构政府行政垄断问题？
首先政府部门从燃气安全的源头出发，以预防为主，要求燃气企业在建筑物新建之时就安装报警器及切断阀；其次，政府考虑到企业的安装成本，允许企业将安装费用纳入房屋建设总成本，并赋予燃气企业开栓供气的决断权，在一定程度上为企业执行文件要求奠定了基础。体现了政府部门在文件设置上考虑周全，十分具有远见。
虽然政府一心为了企业、用户与社会的安全利益考虑，文件内容设置已经相对完善，但是市场情况变化难测，书面文件有时难免会出现疏漏，比如上述提到的政府部门如何避免自己陷入行政垄断的问题。
行政垄断，指的是行政机关在管理过程中滥用权力造成排除限制市场竞争的行为。2016年6月国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以后，国家发展改革委也加大了对行政垄断案件的监督处理力度。2016年12月29日国家发展改革委公布了一批行政垄断案件及处理结果。其中重庆、吉林、河北等12个省市指定供电企业，统一建设新建居民住宅小区供配电设施并统一收费，涉嫌滥用行政权力，排除限制竞争，违反《反垄断法》，被公告要求整改。
事实上，地方行政机关有权通过建立质量监督标准的手法来实施管理。但目前全社会的公平竞争意识还比较淡薄，特别是一些行政机关沿袭了过去做法，对微观经济行为干预过多，错误地想通过行政指定特定对象的方式来实现，造成以行政命令的手法限制该市场竞争的后果。
我们相信，黑龙江省住建厅发文要求新房以及已用气用户在不同条件之下装置报警器和切断阀一切是以燃气安全为目的，不仅出发点正确，文件内容设置也较为合理。但是不能忽视的是地方执行部门是否会出于管理方便或其他因素通过指定部分品牌的方式间接限制市场竞争，表面看起来消费者选择的权利和机会并未受到损失，但实际上消费者选择的权利和机会因此受到限制，从而曲解了住建厅发文的原意，造成企业与政府之间出现矛盾。
因此在这里建议地方部门在行业管理中要多点反垄断意识，在出台行业管理政策之前，需要增加市场主体公平竞争以及审查等环节，多一个标准去评估准备出台的政策，以免出现问题隐患。
文件内容二
已经用气的用户：其中，非居民用户应立即安装使用；具备安装条件的居民用户应逐步推广使用报警器或切断阀，由居民用户购置，燃气企业提供免费安装。
问题2：政府对进入市场的燃气是否具有统一的质量核准标准，以应对目前市场中参差不齐的质量问题？
本条中政府部门并没有对报警器的安装要求一刀切，而是设置了弹性规定。比如对居民用户并不是要求马上安装，而是在满足一定条件下逐步推广；并且燃气具的选择由用户自主决定。燃气管理逐步有序进行，既没有犯激进蛮干之险，又能获得用户的理解。虽然尚未对“条件”进行具体规定，但并不影响文件的执行，反而由于市场本身自带的缺陷，会给政府带来执行难题。
市场中存在的质量问题无法回避。特别是燃气行业里频发的燃气具质量问题。据有关统计，2016年因燃气具等设备问题造成燃气泄漏爆炸的比例达到42.86%，2017年上半年比例为44.26%，低价劣质产品所带来的行业安全隐患等问题，严重影响了燃气行业的安全健康发展，相关管理部门应对此深度关注。
不仅在燃气行业，在其他能源领域因质量问题带来的恶劣影响也愈发严重。2016年初，国内某权威第三方机构对某省8个区县的光伏扶贫工程展开了一次专业的质量检查，结果显示：39个样本电站中，不同电站的性能水平存在较大差异，少量电站的PR值低于60%，电站普遍存在设备质量较差，以及在安全性能、运行和维护等方面的问题。
因此若政府部门文件会内容中会涉及产品问题，政府部门应及时出具相关文件严格规定质量问题，质监部门需严格执行监管职责，对产品进入市场的每一关均要严格把守，否则因为质量问题引起的事故，民众不仅责难政府部门未履行好监管职责，更有甚者，会因此质疑政府的发文，认为政府只顾发文，不管实际执行，不仅会损害政府的权威性，还会引起行政诉讼等纠纷，不利于当地燃气安全环境的治理。
文件内容三
燃气企业应集中招标采购符合国家标准的报警器及切断阀，在保障基本使用功能的前提下，向用户提供高中低档差异化产品，供用户自主选择，不得强行指定产品。
问题3：政府不对产品进行指定，要求企业集中招投标，是否能保证对企业的招投标工作尽到监管职责？
为了报警器的质量有所保障，文件规定由企业集中招标采购，并且为了预防企业以此为由进行产品垄断，还要求企业不得对用户强行指定产品，既保障了用户作为消费者的自由选择权，又在一定程度上保证了产品的质量。
但是由于企业招标过程会引发许多法律问题，比如虚假招投标、违规文件、违规程序等等，既然政府文件中对企业招投标有硬性要求，要求企业向用户提供高中低档差异化产品，政府部门必须对此予以重视并规范。
“低价竞标影响”燃气安全管理工作的落实。报警器、切断阀等设备只有选择有质量保障、长期经营能力、信誉品牌良好、售后服务完善的合作伙伴，才能真正持续地为行业与用户创造稳定安全的消费环境。企业需要平衡成本问题，在招投标过程中难免会以“低价”为导向，为了降低成本，选择稍微劣质的厂家的产品，最终影响的还是整体燃气安全管理环境的治理。可以预期，“以最低价中标”为导向，必然会成为不少企业，乃至整个燃气行业未来发展的“不可承受之重”。低价竞标现象的长期持续存在，可以预见一些问题将集中爆发。
虚假招投标的存在。虚假招标就是名为招标实搞“暗中指定”的现象，很多企业在在内定了货物供应商的前提下，迫于招标的规定，只好象征性地进行招投标，搞形式走过场，“明招暗定”。企业虚假招投标的存在无疑是对政府出具文件的应对措施。
政府部门对招投标严格监管的重要性不言而喻，不仅要对招标企业资质进行严格审查，还要加强对投标企业的监督管理。最好能出具企业对有关产品招投标的专门文件，规定固定的招投标流程及标准。例如可以对燃气行业的招标对象进行底线性规定，同时要求只要涉及文件规定的燃气设备的招投标文件，必须经过主管部门的审查，保证程序公正，避免因企业招投标出现违法情形而被冠以“监管不严，执法失职”的名头，最终被追究行政甚至刑事责任。
问题4：企业采购强制安装，是否会被冠以“借安装设备之名行垄断之事”？造成用户与燃气企业之间的矛盾，燃气安全管理工作难以推进，政府文件的具体落实受到阻击。
燃气行业属公益事业，燃气企业特许经营权本身已成为众矢之的，2016年，燃气企业经历了反垄断执法活动的高潮，而今年8月23日，国家发展改革委再次发文要求加强垄断行业价格监管，天然气领域成为近期反垄断执法重点对象。燃气用户对企业的不信任会影响企业安装报警器设备的执行，企业为了完成政府文件的强制性要求，可能会发生违背用户意愿强制安装的情形，这样反而激起用户与企业之间的矛盾，企业因此也会受到反垄断调查，打击当地燃气企业的信心。
对比淄博市政府出具的《淄博市人民政府办公厅关于加强工业企业厂内自备燃气供气站安全管理工作的意见》与青岛市安委会办公室发布的《关于开展工业企业违规建设LNG等燃料用气储存使用设施安全专项治理工作的通知》，黑龙江省发布的治理文件内容更为全面、与居民的生活安全治理更为契合，因此在文件中不仅强调了政府部门与企业的责任与义务，在一定程度上对用户也提出了保障安全用气的要求。
然而中国目前居民用户燃气市场安全意识薄弱，大部分用户宁可消费10倍于报警器的费用用于其它方面，也不愿将支出用于安全设施的购买与安装，甚至有的用户还认为政府借着燃气安全的口号为企业谋取不正当利益；或者会出现整个政府部门被提起行政诉讼的可能性。因此政府部门必须在平衡企业以及用气主体双方的利益的基础上发文，这也是顺利推进安全管理工作的关键。
政府出文治理燃气安全环境本身是一个好的政策策略，但不能忽视文件内容可能存在的法律隐患，从而导致企业、用户与政府部门三者之间的矛盾频发，影响政策制定的最初目的的实现。希望上述几点问题能引起政府部门的关注与重视，从而完善相关文件政策，预防可能出现的法律风险。
我们也希望黑龙江省政府部门的治理政策能得到各地的借鉴，同时也呼吁燃气行业及相关管理部门，能够从产业初心以及管理制度、标准等层面推动燃气安全管理活动的健康发展。
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