来源：浙江省审计厅
近年来，某市不断加大政府投资力度，致力精品城市建设，在施工机械的轰鸣声中路变宽了，楼变高了，景变美了！这中间凝聚了建设者和管理者的心血和汗水。然而，由于政府投资项目建设领域资金密集、资源集聚，一直也是违纪违法问题易发、多发、高发地带。施工单位为追逐利润的最大化，在项目建设各环节，总是会用尽各种手段，想尽一切办法，利用监管上存在的漏洞和缺陷，变着花样，高估冒算，多结工程价款。
一、典型案例
审计人员在对某景观工程项目审计过程中，对种植苗木的数量和规格进行现场核查，看上去种植银杏的数量、胸径、树高、冠幅均与工程量清单要求一致，根据以往审计惯例，现场与清单描述均一致，工程结算按投标报价结算即可，应该没有什么问题。现场路上，这些银杏树排列整齐，树枝随风摆动，似乎在向审计人员暗示着什么？审计人员凭着多年的审计经验，一路走来，细细观察，看到的大多数树干都是开叉的。这些银杏会有问题么？疑团在脑海中回旋。职业素养告诉审计人员，不能放过哪怕是一个极小的疑问。回到单位，就上述疑问请教了苗木专家，专家告知这类银杏应该是属于嫁接银杏，而市场上嫁接银杏比实生银杏价格低了35%以上。果然有猫腻！回过头，审计人员进一步查看该工程项目的工程量清单，发现清单中仅对树种、胸径、树高、冠幅等进行约定，但未明确是实生还是嫁接。通过对施工单位投标报价可以判断，其报价应是实生银杏的价格。报了实生银杏的价格，种植了嫁接银杏，其中差价就成了施工单位利用清单漏洞而产生的利润了。审计怎能容许这种移花接木的情况存在！在直指问题，进行调查取证基础上，施工单位不得不承认，其种植的为嫁接银杏，并解释当初主要是考虑树形才种植嫁接银杏的，嫁接要比实生的好看，且符合清单要求。审计人员坚持原则，虚报价格必须纠正，堵住了施工单位讨价还价的后路。最终，核减银杏苗木价款29万元。
责任分析：一是设计单位设计图纸说明不够细化。由于设计单位在施工图设计中未明确种植苗木是属于实生苗还是嫁接苗，致使施工有机可乘。二是招标代理单位工程量清单特征描述不完备。由于工程量清单项目特征是投标人报价的依据之一，直接关系投标人的投标报价，由于特征描述不完备，造成清单漏洞，给投标人报价以可乘之机。以上案例中，正由于未明确种植实生苗还是嫁接苗，才会出现“移花接木”的问题。由此可见，设计图纸的细化和工程量清单编制质量对于投资控制是何等重要。
某市政道路工程，建设单位已经委托中介机构对工程价款进行审价，审定造价1425万元。审计组对此项目进行复核。审计人员在查看相关资料后发现土石方开挖与统砂回填两者计算互相矛盾，即统砂回填的方量比土石方开挖的方量多7000多立方米，到现场查看工程现状，该道路主要穿过一个小山坡和二个村庄，地势并不低，应该挖方超过填方。详细复核统砂回填的计算依据，从回填断面和断面长度计算，毫无差错。拿断面图再次现场核查，发现了一个奇怪现象，按照回填断面有一段道路放坡应该到达一户农户家里，到农户家一了解，房子在道路施工前就已经造好，显然回填不可能按图施工。审计人员找施工单位交锋，施工单位仍“理直气壮”地回答肯定是按图回填的。真相到底如何？审计人员决定对现场进行钻孔取样检测，在应该统砂回填区域钻了2个孔都没有发现统砂，在事实面前施工单位没了底气，不得不承认统砂没有回填到位，隐蔽工程记录也是不正确的。最终再核减价款94万元，同时对建设业主单位和监理单位未监管到位问题进行揭示。
责任分析：一是施工单位存在虚报冒领。施工单位在施工过程中既未按图施工，又缺乏诚信，虚报工程量。二是监理单位履职不到位。监理单位未切实履行监理的投资控制职责，未对隐蔽工程进行认真验收和计量复核，简单的按照施工图开挖、回填断面进行计算，造成了施工单位轻而易举的虚增工程量。三是建设单位监管缺位。由于大部分隐蔽工程施工后已无法看到原样，只能靠资料记录进行计算。因此，如果隐蔽工程建设单位现场管理不到位，资料记录不完整，很容易造成虚增工程量，高估冒算，而且隐蔽工程也是施工单位偷工减料、获取非法利润的关键点。
某工程项目由于前期工作不到位，招标时无设计图纸等原因，设置了大量的暂定材料，而暂定材料价格签证是投资控制的关键环节，价格签证把关不严，投资就将失去控制，很容易出现超概算情况。由于该工程涉及大量的材料价格签证，该项目工程领导小组明确了价格签证的原则，即“定价按照金华本地有信息价的原则套用信息价，本地无信息价则参照省内周边地市信息价的原则执行”。建设单位以该原则为“最高指示”，凡是涉及签证均以此原则为准。从总的原则来看，似乎没啥问题，信息价是官方发布的，理所当然的可以作为参考依据。但殊不知，其中却大有文章可做。由于信息价有正刊和副刊之分，而信息价副刊刊登的是特定品牌，其价格一般高于市场价格，有的材料甚至高达50%。审计发现该问题后，向建设单位指出采用副刊价格远高于市场价的问题，鉴于建设单位已向施工单位进行了价格签证，施工单位也以此为由坚持要作为结算依据。但审计认为存在高估冒算。之后，会同建设部门一起与施工单位进行多轮次谈判，最终，对采用信息价副刊的材料价款下浮15%。但仅此下浮15%就节约政府投资500余万元。
责任分析：一是建设单位前期准备不充分，后期管理不到位。部分工程项目由于上马仓促，图纸设计不到位，深度不够，部分设计内容要求、标准、使用材料均不明确，造成了暂定材料过多。同时，由于未对具体材料价格进行市场调查，仅想当然的以信息价作为结算依据，因此出现部分材料价格虚高的问题。二是监理单位投资控制疏于管理。监理单位受建设单位委托对工程质量、安全、进度、投资控制等进行全方位管理，但往往只重视工程质量、安全方面，加上监理费用是按投资额一定比例来计算的，也一定程度上促使监理单位对投资控制积极性不高。三是信息价发布单位有信息失真的责任。发布单位未认真核实材料市场价，过分依赖材料商的报价，发布价格偏离市场价较大，发布单位对信息价副刊价格的采价失真负有责任。
低价中标、高价结算应该是工程建设领域比较普遍的现象，激烈的市场竞争不断挤压着施工单位的利润空间，也迫使施工单位不断地用更低的价格去承接项目，但项目中标后，施工单位为确保有利可图，则开始了“二次经营”，通过不断的设计变更，材料变更，更有甚者通过更改合同结算口径，来获取利润。个别施工单位甚至在要求未获得满足的情况下，故意消极怠工，拖延工期。审计人员在以往工程审计过程中，就发现一起比较典型的低价中标，高价结算的案例：某工程项目根据施工合同规定其施工措施费属包干使用，不论工期如何变更、地质条件的不符等，均不调整。这也就是说明，施工单位在投标报价中应根据经验充分考虑项目的实际情况并进行报价，并且对报价负责，以后一概不能调整。但该项目在实际施工过程中，施工单位提出由于投标时未充分认识到施工过程的复杂性，措施费投入远超出预计范围，造成企业经营成本巨额增加，形成亏损局面，要求对措施费进行调整。按照合同约定，该项费用应不予以调整，但考虑到该项目建设进度的紧迫性，建设单位最终同意对措施费进行补偿。
责任分析：一是施工单位无视合同的严肃性，诚信缺失。由于施工单位在投标报价中未能充分考虑到施工的复杂性，又或者施工单位有意为中标而刻意压低该部分造价，在实际施工过程中，又以种种理由要求变更或者调整结算口径，造成部分内容“包而不死”，投标失去意义。二是建设单位合同执行“刚性”不足。合同应该是承发包双方履行责任和义务的基础，也是诚信的基础。但在施工过程中，建设单位有时又属于“弱势群体”，由于个别项目对进度要求十分严格，建设单位在工程进度上拖不起，也不能拖，而施工单位则抓住建设单位的“软肋”，一旦某些要求不能得到满足，便以停工相要挟，而建设单位为了项目能按期竣工，只能突破合同规定，对相关条款进行调整。
二、警示意义
从以上四个案例中可以看出，尽管建设领域有一系列的规范性制度规定，但施工单位仍然用不那么复杂的花样，不太高明的手段，在建设监管单位的眼皮子底下，谋取非法利益。近年来，审计部门在政府投资项目审计中，对应招标不招标、低价中标高价结算、随意变更、签证不到位、招标控制价不准确等问题，通过专报等多种形式向市政府提出建议和意见。市政府出台了一系列规范政府投资项目管理的文件，明确规定政府投资项目应该怎么办、不按规定办将会怎么办。今后各监督管理部门将进一步加大查处力度，严肃执纪问责，违法乱纪的坚决移送司法机关处理。
（一）对与建设项目有关的中介机构。明确规定：加强勘察、设计、咨询、代建、招标代理、监理等中介服务机构的诚信管理。对非因客观因素造成环节缺失、内容疏漏，从而引发设计变更、额外工程签证、项目投资增加并突破项目概算或严重影响工程进度、工程质量的行为，由项目业主根据合同约定追究相关当事方的经济责任，并由有关行政监督部门根据情况依法作出行政处理，同时将失信信息纳入中介机构信用记录，情节严重的纳入黑名单。
（二）对于隐蔽工程不实等问题。明确规定：提供虚假工作成果资料或工作成果资料存在重大缺陷，使工程建设质量、工期、造价受到重大影响的，应当列入黑名单。对列入“黑名单”并处于公告期内的招标投标活动主体，应根据情节轻重分别给予扣除一定的资信分或禁止参加政府投资工程建设项目招标投标活动的惩戒。
（三）对行政管理部门未依法履职的。如材料价格签证不实等问题，明确规定：政府有关行政管理部门工作人员在初步设计和概算管理中滥用职权、玩忽职守、谋取不正当利益的，由主管部门或者监察部门给予行政处分。
（四）对于低价中标、高价结算问题。明确规定：以恶意低价等不正当竞争方式谋取中标，中标人不按照与招标人签订的合同履行义务，情节严重的，均应当将其列入黑名单。
综上所述，只要每个项目管理人员能严格按规矩办事，能秉持一份负责的态度，认真对待每一个隐蔽工程、每一次价格签证和每一份合同履行，那么这些项目建设过程一定能够更廉洁、更高效、更安全。当然，对于政府投资项目管理中依然存在着的诸多问题，我们也有必要时常念念“紧箍咒”，时常做个警醒，以规范工程项目管理的各个环节。
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