房屋征收补偿方案是否可诉

【案情】

某县人民政府2013年4月作出《某县人民政府房屋征收决定》，该决定载明征收补偿方案详见《某公园周边片区房屋征收补偿方案》，该方案由县房屋征收中心拟定。房屋被征收人叶某等人对该房屋征收补偿方案不服，2013年5月向被告市政府提出行政复议申请，请求撤销该补偿方案。被告作出不予受理行政复议申请决定，决定不予受理。原告叶某等不服，向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定，被告继续受理该行政复议案。

【审理】

山东省德州市德城区人民法院经审理认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。同法第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第十四条规定，被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼。本案原告向被告申请行政复议的《某公园周边片区房屋征收补偿方案》是县房屋征收中心拟定的征收补偿方案，该补偿方案系征收决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征收人的合法权益产生实际影响。被告对原告的复议申请作出的不予受理决定并无不当，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告要求撤销被告作出的不予受理复议申请决定并继续审理该行政复议案的诉讼请求。

原告不服提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

【分歧】

本案房屋征收补偿方案是否可诉有两种观点：

一种认为，房屋征收补偿方案是具体行政行为，该行为具备处分性、特定性、单方性、外部性特征，符合独立具体行政行为的要件，对被征收人的合法权益产生影响。房屋征收补偿方案是为组织实施征地而做出的，虽然只是征收环节中的一个程序，但是补偿数额的多少与被征收人有直接的利害关系，对被征收人产生实质影响，依法应属于行政复议和行政诉讼的受案范围，具有可诉性。

另一种观点认为，在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，征收补偿方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，对被征收人的利益并不产生实际影响，依法不属于行政复议的范围和行政诉讼的受案范围。

【评析】

笔者持第二种观点，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十四条规定，被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼直接实现权利救济，复议机关和人民法院对补偿决定的审查也包括对征收补偿方案的附带审查，足以保障被征收人的合法权利。因此，征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。

（作者单位：山东省德州市德城区人民法院）