随着经济社会的快速发展，行政诉讼日益趋向专业化和复杂化，随着法治政府建设的加快推进，行政执法和行政管理不断规范和强化。与此同时，行政诉讼案件也呈增长态势，不但争议事由和焦点越来越多元，其中的法律问题也日益突出并广受关注。
为了从整体上认识和理解最高人民法院再审行政诉讼的裁判观点，进一步推动行政机关依法行政，严格规范公正文明执法，青海树人律师事务所政府法律服务部团队自 2018 年起，按年度搜集最高人民法院再审行政诉讼文书，加以整理和深入分析并进行发布。
报告数据来源
【数据期间】2020 年 1 月 1 日-2020 年 12 月 31 日
【案例来源】Alpha 案例库
【检索条件】
· 案由：行政
· 法院：最高人民法院
· 审理程序：再审
· 当事人不包含：知识产权局
· 文书数量：8466 份
· 检索时间：2021 年 2 月 2 日
检索结果的可视化
一、2016 年以来最高法院再审行政诉讼案件数量变化和趋势
2010 年 11 月，为贯彻落实审判公开原则，保障公众知情权和监督权，规范人民法院在互联网公布裁判文书的行为，促进司法公正，最高人民法院（以下简称“最高院”）发布《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》。
之后，最高院分别于 2013 年、2016 年对上述规定进行修订并于 2016 年 8 月公布修订后的《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，规定各级人民法院作出的裁判文书除法律法规特别规定外均应在中国裁判文书网进行公布。
2016 年至今，最高院公布的再审行政诉讼裁判文书的数量变化趋势如下：
从上图看，2016 年至 2019 年以来最高院再审行政诉讼案件的数量呈明显上升趋势,年增长率分别为 107.67%、22.68%、29.09%；2019 年和 2020 年两年期间，裁判文书数量较为稳定。
其中，2016 年至 2017 年的增长趋势尤为明显。我们认为，这主要是由于 2015 年 5 月 1 日施行的新《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）将立案审查制改为立案登记制，一定程度上解决了过去行政诉讼立案难的突出问题，随之带来 2016 年、2017 年全国范围内行政诉讼案件量猛增。
但同时，由于社会公众对新修订的《行政诉讼法》不熟悉、导致人民法院依法作出驳回起诉、不予立案裁定书的数量井喷，进而导致社会公众对不予立案、驳回起诉的裁定不服申请最高院再审行政诉讼案件数量的急剧增加。
二、案涉行政机关所在地地域分布
2020 年最高院再审行政诉讼案件中涉案行政机关所在地地域位居前十省份的涉案数量合计 5270 件，占全部案件数量的比例为 62.25%。各省行政诉讼案件数量不均衡。
其中，河南省以 825 件再审行政诉讼案例位居第一，我们此前发布的《2019 年度最高院再审行政诉讼案件大数据报告》中行政机关所在地地域位居第一的也是河南省，行政争议主要集中在土地及房屋征收方面。
三、文书类型及再审结果
经分析，8466 份裁判文书中，判决书数量仅为 42 份，占 0.5%；裁定书数量高达 8424 份，占 99.5%。判决书比例较低，由此可以看出，获得实体审理的再审行政诉讼案件比例较低，但相较于 2019 年判决书占比 0.21%，2020 年判决书比例有一定提升。
根据文书类型不同，我们进一步分析了不同类型裁定结果的数量，其中，8424 份裁定书载明的裁判结果包括裁定驳回再审申请、裁定提审、裁定准许申请人撤回再审申请、裁定指令受理（审理）、裁定指令再审或裁定发回重审，其具体分布如下：
从目前裁定书数量较高的情况分析，大多数再审行政诉讼案件未能进入对行政行为合法性、行政机关是否依法履职等实体内容的审查。
除了撤诉案件外，很多当事人未能准确把握行政法相关规定及行政诉讼法，未能正确适用和理解法律，导致起诉存在程序性问题，本文有关“争议焦点”部分也将对此进行详细分析。
剩余 42 份最高院再审判决书，其载明的最终判决结果包括撤销判决、维持判决。不同类型判决结果的数量分布如下：
从上表看，最高院通过撤销判决以及部分撤销、部分维持判决对申请再审行政诉讼案件进行再审时的改判率为 85.71%。
四、涉诉行政行为类型
注：上述涉诉行政行为中的行政复议仅指申请人对行政复议机关作出的行政复议决定不服提起诉讼的情形。
经分析，3101 份裁判文书系申请人对一审、二审人民法院作出的不予立案、驳回起诉裁定不服申请再审，剔除该 3101 份程序性审查的裁判文书，剩余 5365 份裁判文书涉及实体性裁判结果，其涉及的行政行为主要包括政府信息公开、不履行法定职责、房屋征收与补偿、行政复议、行政裁决、行政强制、行政协议。
其他涉诉的行政行为还包括：行政许可、行政处罚、行政征收、行政处理、行政给付、土地登记、国家赔偿等。
与此前我们发布的 2018 年、2019 年《最高院再审行政诉讼案件大数据报告》相比，房屋征收与补偿、政府信息公开、行政复议、行政强制等行政行为依然是最高院再审行政诉讼案件的主要涉诉行政行为。
五、诉讼主体分析
1.申请人类型分析
通过分析，最高院再审行政诉讼案件中的申请人包括自然人、法人、村民小组（村民委员会）等其他组织以及行政机关。不同申请人的数量如下：
通过上表可以看出，申请人主要以自然人和法人为主，这也是行政诉讼最主要的两类原告类型。其中，自然人作为申请人的案件数量占全部案件数量的 88.79%。
为进一步研究，我们对 2020 年自然人作为申请人的最高院再审行政诉讼案件有关争议事由进行了统计分析。主要争议事由包括：
（1）对一、二审人民法院作出的不予立案或驳回起诉裁定不服申请再审；
（2）对行政机关作出的房屋征收决定、房屋征收补偿决定不服申请再审；
（3）对行政机关作出的行政复议决定不服申请再审；
（4）对行政机关作出的政府信息公开答复不服申请再审；
（5）对行政机关未履行《房屋安置补偿协议》申请再审；
（6）对行政机关作出的行政裁决不服申请再审；
（7）对行政机关作出的行政确权行为不服申请再审；
（8）对行政机关作出的行政强制行为不服申请再审。
自然人申请再审的争议事由种类较多，其中占比最大的三个事由主要为：对行政机关作出的房屋征收决定、房屋征收补偿决定不服、对行政复议决定不服以及对政府信息公开答复不服，这三类争议事由合计占全部自然人争议事由的比重超过48%。
2.被申请人类型分析
通过分析，被申请人的类型包括：国家部委与政府及其职能部门作为共同被申请人、县级以上人民政府与政府职能部门或园区管委会作为共同被申请人、镇政府（街道办）与政府职能部门作为共同被申请人以及国家部委、县级以上人民政府、园区管委会、镇政府（街道办）单独作为被申请人以及自然人、其他组织等。不同被申请人数量如下：
通过分析，被诉各级政府中，根据被诉频率的高低，排序依次为：县（区）政府、市（州）政府、省（自治区）政府、园区管委会、镇政府。
其中，县（区）政府为被申请人的裁判文书共计 4563 份，占比为 57.48%；市（州）政府为被申请人的裁判文书共计 2320 份，占比为 29.22%；省（自治区）政府为被申请人的裁判文书共计 902 份，占比为 11.36%；园区管委会为被申请人的裁判文书共计 131 份，占比为 1.65%；乡镇政府作为被申请人的裁判文书共计 22 份，占比为 0.28%。
经深入分析，省、市、县政府单独作为被申请人的裁判文书共计 5414 份，占各级政府（不包含乡镇政府及街道办）涉诉裁判文书数量的 69.54%；省、市、县政府及其职能部门作为共同被告涉诉的裁判文书共计 2371 份，占各级政府（不包含乡镇政府及街道办）涉诉裁判文书数量的 30.46%。
为明确区分县级以上地方人民政府与所属职能部门作为行政诉讼被告的界限，尽量避免或减少多年来在行政诉讼实践中，诉讼当事人及其代理人为了提高管辖级别，将本应以政府部门为被告的案件而以政府作为被告起诉的情形，本着实质性解决行政争议，达到案结事了的诉讼目标，2021 年 03 月 25 日，最高人民法院发布《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》，对正确确定县级以上地方人民政府的行政诉讼被告资格作出了相关解释。
根据上述《规定》，公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导的行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。
为进一步研究，我们分析了县级以上人民政府作为被申请人的具体数据，具体情况如下：
依据上表可以看出，县级以上人民政府作为基层政府，承担了庞大的日常行政管理职责，因此，县级以上人民政府作为被申请人的案件数量较多。
我们此前发布的 2018 年、2019 年《最高院再审行政诉讼案件大数据报告》中，县（区）政府依然是最高院再审行政诉讼案件中最主要的被申请人。
基于此，县（区）政府更应加强法治政府建设、聘请法律顾问为其提供法律服务，防范其法律风险。
争议焦点分析
根据再审申请人不服程序性的裁判结果和实体性裁判结果提起的再审，我们从两个角度对 2020 年度最高院再审行政诉讼案件中的争议焦点进行具体分析。
一、再审案件的程序性争议焦点
通过 3101 份再审申请人不服人民法院不予立案、驳回起诉的裁定申请再审案件的裁判文书分析，其中有明确争议焦点的裁定文书有 1002 份，涉及的争议焦点主要包括：当事人的起诉是否符合法定起诉条件、被告主体是否适格、当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围、当事人的起诉是否超过法定期限、是否属于重复起诉等。
当事人的起诉是否符合法定起诉条件、被告主体是否适格以及当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围在所有的争议焦点中占比达 86%。最高院再审案件对于程序性内容审查时，首要审查的是当事人的起诉是否符合法定起诉条件。
同时，审查是否属于受案范围并不仅仅依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》，还需结合案件实际情况对当事人是否造成实质影响进行分析。为进一步探究，我们从以下五个方面分析了再审案件程序性审查的争议焦点：
1.当事人的起诉是否符合法定条件
《行政诉讼法》第一章总则中第六条规定的对行政行为进行合法性审查的原则决定了必须首先存在可诉的行政行为，在确定了存在可诉的行政行为之后，审查是否符合其他法定起诉条件才得以顺理成章。
在确定存在可诉行政行为的基础上，需依据《行政诉讼法》第四十九条对起诉需有事实根据和起诉事项属于人民法院受案范围这两个法定起诉条件优先审查，同时根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款罗列规定的十余种法定起诉条件进行审查。如不符合法定起诉条件之一的，便应驳回起诉。
2.被告主体是否适格
判断行政诉讼的被告是否适格，既要审查该机关是否是行政行为的作出者，亦应审查作出行政行为的主体是否具有法定职权。
倘若存在授权、委托等职权转移情形的，则应当按照《行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条等条款的规定，确定适格被告。但有职权者，并不必然是行为者。
案例君注：《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》
第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。
没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地、房屋征收工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。故，在房屋征收与补偿工作的具体实施过程中，可以由市、县人民政府自己实施，也可以交由具体的实施单位或下级乡镇政府、街道办事处实施。
在此种情况下，如入户测量评估、单户表确认公示、征收补偿协议签订及履行、房屋搬迁等工作已经交由实施单位实施的，一般不宜再推定市、县人民政府为此类案件的被告。
3.当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围
行政行为是否属于行政诉讼受案范围不能仅仅以《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定的十种情形单独进行判断，例如第九种与第十种，如单看第九种情形，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为当然不属于行政诉讼的受案范围，但是一旦对信访事项作出对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响的行为，就不属于第十种情形，此时对信访事项的处理就具备了可诉性。
案例君注：
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》
第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;
（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为;
（三）行政指导行为;
（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;
（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为;
（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;
（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;
（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;
（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
人民法院判定当事人的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的一个重要标准就是是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响。如未对当事人权利义务产生实际影响，则不属于行政诉讼受案范围。
4.当事人的起诉是否超过法定期限
对于起诉期限的判断，一方面要结合行政机关是否能够对于告知行为进行举证，另一方面要结合案件实际对当事人是否知晓进行判断。
根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条、第六十五条、第六十六条的规定，申请人对行政机关的行政行为不服提起诉讼的期限应从知道或者应当知道具体行为内容之日起一年内提出，超过上述期限的，则被认定为起诉超过法定期限。
所谓“知道”，应当是指有充分证据证明，申请人知道作出行政行为的时间；所谓“应当知道”，是指遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据相关证据，推定申请人知道作出行政行为的时间。
5.是否属于重复起诉
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”
但是判断当事人在同一法院或不同法院分别起诉所形成的案件是否构成重复起诉，应当从案件的当事人、诉讼标的（法律关系）、诉讼请求等方面是否相同进行综合性考量和实质性判断，才能得出一个正确的结论，而不能仅局限于形式上的判断。
如果经实质审查，后诉与前诉系基于相同的当事人（或具有替代、涵盖、承继关系）、同一事实、同一法律关系以及主要诉讼请求相同，则可以认定后诉构成重复起诉。
二、再审案件的实体性争议焦点
为进一步探究，我们从以下四个方面分析了再审案件实体性争议焦点：
1.被诉行政机关作出的行政行为是否合法
在最高院行政诉讼再审案件中，实体性审查的核心集中在被诉行政机关的行政行为是否合法。
《行政诉讼法》第六条、第四十三条第二款及第七十条规定，人民法院审理行政案件，应当遵循被诉行政行为合法性审查的原则，按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制；对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议，人民法院都必须逐一进行合法性审查。
同时，认定行政行为是否合法，应当依据行政机关作出行政行为时的事实和法律，而不能以行政行为作出后新发生的事实或变化了的法律规定来认定之前行政行为的合法性。
另外，对于经行政复议的再审案件，可能原行政行为合法，但是复议决定改变原行政行为错误，在满足撤销复议决定法定条件的情形下，如果原行政行为认定事实清楚，主要证据充分，适用法律法规正确，程序合法的，应当在判决撤销复议决定的同时，一并判决恢复原行政行为的法律效力，不应再判决责令复议机关重新作出复议决定。
2.补偿决定是否合法
经深入分析具体案例，被申请人作出的被诉《补偿决定》是否合法，主要涉及四个问题：一是评估机构是否具有相应的评估资质；二是评估机构的选定是否合法；三是房屋评估报告是否合法；四是再审申请人主张被诉《补偿决定》未对其土地使用权和自建建筑进行补偿的问题。
具体问题的分析如下：
（1）关于评估机构是否具有相应的评估资质的问题。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》规定任何单位和个人都不得干预房屋征收评估、鉴定活动。与房屋征收当事人有利害关系的，应当回避。
房地产价格评估机构资质是否合法。《房地产估价机构管理办法》第3、7、24条之规定，房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质,从事房地产估价活动的中介服务机构。对于房地产估价机构资质等级分为一、二、三级。国务院建设行政主管部门负责一级房地产估价机构资质许可。省、自治区人民政府建设行政主管部门、直辖市人民政府房地产行政主管部门负责二、三级房地产估价机构资质许可。房地产估价机构从事房地产估价活动的机构，应当在其依法取得的资质等级许可范围内从事估价业务。
（2）关于评估机构的选定是否合法的问题。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。
《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。
（3）关于房屋评估报告是否合法的问题。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
（4）关于再审申请人主张对其土地使用权未予补偿的问题。
《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。
据此，国有土地上房屋的评估价值一般包含了其所在土地的价值，除非涉案房屋所占土地合法，且大于该地段所允许的容积率，则对于超出部分可以考虑给予适当补偿。
（5）关于再审申请人主张自建建筑未予补偿的问题。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。
对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
3.行政复议申请是否符合受理条件
人民法院行政诉讼的受案范围与刑事、民事诉讼不同，由于行政诉讼涉及相对人、行政主体与司法机关三者的监督行政和解决争议等多重功能，是否受理行政复议申请再审案件，除取决于是否属于可诉行政行为，还应当审查行政复议申请是否超过法定期限、是否属于行政复议受理范围、是否符合法定条件、有无利害关系、复议申请是否具体等，并充分考虑行政行为起诉是否具有紧迫性和实效性、是否更适宜通过其他途径解决、是否有更便捷高效的方式可以代替、诉请保护的利益是否符合规定等因素，并结合个案实际情况、审查涉及的相关法律法规、行政行为作出情况综合判断。
4.行政机关是否依法履行职责
公民、法人或者其他组织诉请确认行政机关不履行法定职责的行为违法，应当以该行政机关负有相应的法定职责为前提。
此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，即行政机关基于具体的事由、针对特定的行政相对人有具体作为的义务，而不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督职责。
行政相对人对具有管辖职权的行政机关处理不满意，可以向上级行政机关投诉、举报、反映，要求上级行政机关监督、督促具有相应管辖职权的行政机关依法履行职责；上级行政机关也有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《信访条例》等法律法规规定进行相应处理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。”
再审申请人对上级行政机关的处理不服，要求上级行政机关履行“查处、追究”的职责，或要求责令下级行政机关履行相应职责，属于行政机关的内部监督管理范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。如果再审申请人认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济。
另外，对于申请人要求行政机关落实有关政策性规定为由申请再审的，由于行政诉讼主要是通过合法性审查解决法律争议问题，不直接解决政策问题，因此，对于行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为，因缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院事实上也很难进行司法审查。这也是目前司法实践中存在的难以解决的问题。
行政机关败诉案件常见问题
主要裁判观点
一、案涉房屋拆除行为被确认违法后，行政机关也应就当事人的房屋补偿事宜作出房屋征收补偿决定。
【裁判规则】案涉房屋拆除行为被法院确认违法后，当事人要求补偿安置的，行政机关认为当事人要求补偿安置的前提已不存在，其只能通过行政赔偿程序或行政赔偿诉讼要求赔偿，没有法律依据。行政机关应当就当事人的房屋补偿申请尽快作出补偿决定，同时可就屋内物品赔偿问题，以及案涉行政赔偿决定一并予以处理。
【案例索引】（2020）最高法行再 269 号林某某、河南省郑州市惠济区人民政府再审行政判决书
【裁判观点】根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，在房屋征收过程中，被征收人有权先获得补偿，且对补偿方式依法具有选择权。房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的，房屋征收部门应及时报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。
关于房屋损失，林某某作为被征收人依法有权选择通过行政补偿程序请求区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定和案涉《粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》对其进行补偿，也可以选择通过行政赔偿程序请求区政府给予行政赔偿。
法院认为，区政府以房屋拆除行为被确认违法后，林某某要求补偿安置的前提已不存在为由，不予补偿，只能通过行政赔偿程序或行政赔偿诉讼要求赔偿，没有法律依据。区政府应当就林某某的房屋补偿申请尽快作出补偿决定，同时可就屋内物品赔偿问题，以及案涉行政赔偿决定一并予以处理。
二、行政机关于二审判决生效后向人民法院提交的证据已经超过举证期限，不应被认定为新证据
【裁判规则】 根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十一条、第五十二条的规定，按照审判监督程序审理的案件，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证。该“新的证据”是指（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。诉讼当事人在二审判决生效后向人民法院提交的证据因已经超过举证期限，不应被认定为新证据。
【案例索引】 （2020）最高法行申 760 号 山西省大同市天镇县人民政府、张某某再审审查与审判监督行政裁定书
【裁判观点】 根据《行政诉讼法》第六十七条第一款的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《行政诉讼法》第三十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的规定，被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。被告申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十一条、第五十二条的规定，按照审判监督程序审理的案件，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证。该“新的证据”是指（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。本案天镇县政府于二审判决生效后向本院提交的证据已经超过举证期限，亦不符合提交新证据的条件，本院对上述证据不予接纳。
三、行政机关认为其裁决与复议职能分属不同部门，要求当事人撤回裁决申请而重新申请复议，有违司法便民原则，不利于案涉安置补偿争议的实质性化解，造成程序空转。
【裁判规则】省政府主张其裁决与复议职能分属不同部门，要求当事人撤回裁决申请而重新申请复议，有违司法便民原则，不利于案涉安置补偿争议的实质性化解，造成程序空转。
【案例索引】（2020）最高法行再 37 号马某华、马某静再审行政判决书
【裁判观点】《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。
《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35 号）（以下简称 35 号通知）第一条则规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。
在《中华人民共和国土地管理法实施条例》尚未修改的情况下，35 号通知实际上设置了不同于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的救济途径，即被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，可以向上一级人民政府申请复议。由上一级人民政府对征地安置、补偿方案进行复议，有利于将矛盾化解在基层，促进相关争议的实质性化解，实践中各地适用该规定处理征地安置补偿争议亦取得良好效果。
一般情况下，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决机关和 35 号通知规定的行政复议机关为不同层级的人民政府，但并不排除在特殊情况下裁决机关和行政复议机关为同一个人民政府。在没有法律法规特别授权的情况下，人民政府的内设机构不具有行政主体资格，对外独立承担法律责任的均是该人民政府。即使在同一人民政府内部受理裁决申请和复议申请的部门不同，但这种内部机构的设置和分工不应对行政相对人的救济造成不利影响，即不能因行政相对人不知晓行政机关内部分工而承担不利后果。
对于申请人依法依规向有管辖权的人民政府提出的履责申请，受理申请的部门如认为其申请方式错误或者不属于该部门处理，应当将该申请转交有权受理的部门处理，或者告知申请人准确的申请方式和受理部门，充分保障申请人的合法权益，防止程序空转。
四、行政机关征收集体土地时也应对当事人停产停业的损失予以补偿
【裁判规则】《中华人民共和国物权法》第四十二条[1]明确规定为了公共利益的需要，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。
故在征收集体土地时，为充分合理保护被征收人的合法权益，应参照国有土地上房屋征收规定，将建造在集体土地上的设施农业企业的停产停业损失作为直接损失予以补偿。停产停业损失的补偿数额一般应以企业前三年的平均利润为参考数据来认定，补偿六个月。
【案例索引】（2019）最高法行再 289 号 灵川县金满园农业科技开发有限公司、广西壮族自治区灵川县人民政府再审行政判决书
【裁判观点】《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法》（2004 修正）第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
依据上述法律，对国有土地上房屋征收明确规定了停产停业损失，集体土地上房屋征收是否需要补偿停产停业损失没有明确规定。但《中华人民共和国物权法》第四十二条明确规定了征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。故在征收集体土地上设施农业企业时，为充分合理保护被征收人的合法权益，应参照国有土地上房屋征收规定，将停产停业损失作为直接损失予以补偿。停产停业损失的补偿数额一般应以企业前三年的平均利润为参考数据来认定，补偿六个月。
[1]《中华人民共和国物权法》已于 2021 年 1 月 1 日被生效的《中华人民共和国民法典》废止，新的规定应为《中华人民共和国民法典》第二百四十三条。
五、责令当事人停止生产的，应根据当事人是否拥有合法经营手续，依法予以补偿
【裁判规则】对于责令停止生产时尚拥有合法的生产经营手续的，应当依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，撤回已经生效的行政许可，并对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿；对于责令停止生产时已经不具有合法生产经营手续的，则应当依法予以取缔；需要强制拆除砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以强制拆除。
【案例索引】（2020）最高法行再 2 号汉寿县三和华宫轮窑砖厂、湖南省汉寿县人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审行政判决书
【裁判观点】 对于责令停止生产时已经不具有合法生产经营手续的，应当依法予以取缔。需要强制拆除砖窑等设施的，则应当依据行政强制法的规定，依法予以强制拆除。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、复议或者诉讼的途径和期限、行政机关的名称、印章和日期。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
本案中，法律并未授予任何行政机关对违法采矿予以取缔的行政处罚行为有权自行强制执行，县政府或者镇政府并无强制执行的法定职权，其自行强制拆除砖厂轮窑，超越职权。镇政府在实施强制拆除前，亦未催告履行、作出强制执行决定，未给予砖厂陈述权和申辩权，严重违反行政强制执行的法定程序。
另外，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
也就是说，只有公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害时，才有取得国家赔偿的权利。用于非法生产粘土砖后，轮窑、制砖机等机器设备成为非法生产经营活动的工具。取缔违法生产经营活动的行政处罚决定，当然包含对违法行为所使用的专门工具的销毁，否则取缔将成为无强制执行内容的处罚，亦无法彻底根除违法取土烧制粘土砖行为。轮窑、制砖机等机器设备等违法生产活动的专用工具，亦不属于应予赔偿的合法权益损失范围。
六、房屋征收补偿决定在房屋征收决定前作出，或是房屋征收决定与房屋征收补偿决定针对的房屋无关，或是房屋征收决定的违法性极其严重，则被诉房屋征收补偿决定应被认定为主要证据不足。
【裁判规则】在被诉行政行为是房屋征收补偿决定，而房屋征收决定并非被诉行政行为的案件审理中，不宜对房屋征收决定按照对行政行为进行合法性审查的一般标准进行审查，应主要从关联性、合法性、真实性等方面进行证据审查。
【案例索引】（2020）最高法行再 4 号汪某某、甘肃省兰州市七里河区人民政府再审行政判决书
【裁判观点】依照《征补条例》第十三条第一款，第十四条，第二十六条第一款、第二款的规定，市、县级人民政府作出的房屋征收决定和房屋征收补偿决定属两种相对独立的行政行为，均具有可诉性。
通常认为，尽管市、县级人民政府作出的房屋征收决定是作出房屋征收补偿决定的根本前提，但在被诉行政行为是房屋征收补偿决定，而房屋征收决定并非被诉行政行为的案件审理中，不宜对房屋征收决定按照对行政行为进行合法性审查的一般标准进行审查，应主要从关联性、合法性、真实性等方面进行证据审查。
若房屋征收决定尚未作出，或是房屋征收决定与房屋征收补偿决定针对的房屋无关，或是房屋征收决定的违法性极其严重以至于符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形而构成无效行政行为，则被诉房屋征收补偿决定应被认定为主要证据不足。
七、行政机关收到申请人明显超过复议期限的复议申请后应决定不予受理并书面告知申请人，不得作出复议决定，否则属认定事实不清，适用法律错误
【裁判规则】行政机关在收到当事人明显超过复议期限的复议申请后，应当按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并书面告知申请人；行政机关受理该复议申请并作出复议决定的，属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正
【案例索引】（2020）最高法行再 374 号海南新高贸易有限公司、海南省燃料总公司再审行政判决书
【裁判观点】为及时解决行政争议，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，法律明确了公民、法人或者其他组织申请行政复议，应在法定期限内进行。
燃料公司于 2006 年取得涉案《国有土地使用证》并实际控制使用长达 10 年的时间内，均未就涉案土地通过行政复议或诉讼积极行使过任何权利，不存在因正当理由耽误行政复议期限的情形。燃料公司在自愿申请办理过户登记并实际交出涉案土地控制权 10 年后，又于 2017 年 8 月 30 日向海南省政府申请行政复议，请求撤销 369 号复函，已经明显超过申请复议的两年期限，且无正当理由。
省政府在收到燃料公司明显超过复议期限的复议申请后，应当按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理，并书面告知燃料公司；但其受理该复议申请并作出 136 号复议决定，属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
八、以《法律释明函》的形式否定行政机关应履行的行政复议义务，存在适用法律错误
【裁判规则】虽然文件名称为释明函，但对当事人权利义务产生了实际影响，具有可诉性。
【案例索引】（2020）最高法行再 23 号 周某某、湖南省长沙市人民政府再审行政判决书
【裁判观点】《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，市政府在收到行政复议申请后作出的 55 号释明函告知周某某，申请复议事项不存在，被申请人和复议机关不适格，并指出如对该回复不服，亦不由本复议机关管辖。
根据 55 号释明函回复内容可知，该函实际上是对周某某的行政复议申请不予受理，对于周某某的申请复议的权利进行了否定。虽然文件名称为释明函，但对当事人权利义务产生了实际影响，具有可诉性。该释明函认为对区政务中心的信息公开行为不服不应向市政府提出行政复议申请，实际上是否定了将区政务中心的直属上级机关区政府作为适格被申请人，该认定存在适用法律错误。故，该《释明函》应确认违法。
九、即便资金充足，未因安置补偿资金影响对被征收人的安置补偿，若未提供充分证据证明对征收补偿费用专户存储、专款专用，亦不符合法律规定。
【裁判规则】 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。征收部门严格按照法律规定程序依法作出补偿方案与征收决定，但是，即便资金充足，未因安置补偿资金影响对被征收人的安置补偿，若未提供充分证据证明对征收补偿费用专户存储、专款专用，亦不符合法律规定。
【案例索引】（2020）最高法行申 5973 号 山东省商河县人民政府、王某某资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书
【裁判观点】《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二条规定，由政府依照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，属于公共利益范畴，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
本案中，实施征收目的在于进行旧城区改建，符合公共利益需要，且征收部门严格按照法律规定程序依法作出补偿方案与征收决定。但是，即便资金充足，未因安置补偿资金影响对被征收人的安置补偿，若未提供充分证据证明对征收补偿费用专户存储、专款专用，亦不符合法律规定。
十、行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。
【裁判规则】行政机关在征收土地时，因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。
【案例索引】（2020）最高法行再 276 号王某某、贵州省安顺市西秀区人民政府再审行政判决书
【裁判观点】国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。
从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。
从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。
另外，从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004 年修正）第四十七条规定，由省、自治区、直辖市确定。
高频法条
一、高频实体法条
据统计，最高院对行政诉讼案件进行再审时适用的高频实体法包括《中华人民共和国合同法》[1]、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014 修订）》、《中华人民共和国行政复议法（2017 修正）》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例（2019 修订）》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《中华人民共和国村民委员会组织法（2018 修正）》,其中高频条款及引用频次如下：
此处统计了行政案件中所有被援引的高频法条，其中，高频实体法条见下表：
[1]现已被《中华人民共和国民法典》废止。
二、高频程序法条
据统计，最高院对行政诉讼案件进行再审时适用的高频程序法包括《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》、《中华人民共和国行政诉讼法（2017 修正）》,其中高频条款及引用频次如下：
[3] 注：最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释已被《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》废止。
声明：本文来源“树人律师”“iCourt法秀”微信公众号，案例君对原文已作修改，在此致谢！
编辑：朱 琳
排版：王文雅
审核：刘 畅
