目前，我国教育经费总投入 80% 以上来自财政性教育经费，近几年国家财政性教育经费支出占财政总支出的比例持续保持在14% 以上，占国内生产总值比例也达到并持续保持在 4% 以上，投入机制逐步健全，支出结构不断优化，有力推动了教育事业全面发展。
但是随着财政性教育经费的不断增加，资金使用方面出现了一些突出问题，如盲目投资、重复建设等，造成了严重的损失浪费，导致财政性经费使用效益得不到充分发挥。这些问题产生的原因主要是部分单位和地区绩效理念尚未牢固树立，绩效管理广度和深度不足，绩效激励约束作用不强。
因此，积极推进教育经费绩效审计，是保障教育发展、推动教育改革、推进教育公平、提高教育质量的重要途径。
教育事业的发展受一系列政策的指引，政策的落实以资金为支撑，资金的使用又以项目为载体。因此，对教育经费使用绩效的评价，应从“项目流”到“资金流”，再到“政策流”，由点及线再到面，实现“全方位、全过程、全覆盖”的绩效审计。
2019 年，笔者所在审计机关对市、区两级财政性教育经费开展了全面系统审计。面对教育系统摊子大、资金多、审计资源有限的情况，审计机关采用“1+3”方式，将预算执行审计、经济责任审计和专项审计调查融合在一起，通过财政、行政事业、金融、投资、大数据审计等多个专业领域的审计人员开展“组团式”审计，采取现场审计与非现场审计相结合的方式，数据先行，现场核查，综合分析。在审计中，以达到“全方位、全过程、全覆盖”绩效审计为目标，探索以“项目流、资金流、政策流”为支撑，将绩效审计与政策跟踪审计、财政财务收支审计和专项调查审计紧密结合，将绩效理念贯穿全过程，取得良好成效。
本文在财政性教育经费绩效审计实践的基础上，总结了相关经验和做法供以借鉴和参考。
( 一 ) 以项目流为抓手定点，确定绩效审计重点
目前，财政部门对预算项目开展了全过程的绩效管理，在预算编制时就确定项目的绩效目标，并采取自评和第三方评估相结合，对项目实施绩效进行评价。但从审计情况来看，部分项目预算绩效管理流于形式，绩效评价结果可信度不高，特别是对专项资金的绩效预算及评价进展较为缓慢。
对财政性教育经费的绩效审计，首先要以项目为抓手，根据项目的性质、资金来源、项目取得的效果等，评价教育经费使用绩效。实践中，由于财政性教育经费安排的“项目”数量非常之多，仅一个区就达到几百个，在开展对项目的绩效审计过程中，可将性质类似的一系列项目归并为“1个项目”开展绩效审计，本文所称的“项目”，既指财政预算安排的单个具体项目，也指项目化管理的某一专项资金（可能涉及较多具体项目），或者是某一领域的批量项目集（如全部基建项目）。
财政性教育经费安排的项目，既包括常规性项目，如学前教育专项资金、中小学的贫困生补助费和修建专项资金、普通高中的贫困生助学金、职业学校的贫困生助学金和补助费、行业中等职业学校内涵建设 经费、国家助学贷款奖补专项经费等 ；又包括灵活性项目，如促进民办教育发展专项资金、食品安全专项资金、城乡义务教育补助经费等。在对财政性教育经费开展绩效审计时与专项审计调查相结合，一方面可以利用专项审计调查涉及面广、方式灵活的优势，迅速厘清项目流，锁定重点项目，明确审计重点，另一方面可以拓展专项审计调查的深度和广度，进一步评价财政资金的使用效果，分析影响绩效的因素，促进有关部门研究相应措施。
1. 关注项目立项的科学性，促进教育项目提质增效。除了上级部门直接“带帽”拨付的专项资金外，主管部门需要根据地区教育发展的现状和需求，对财政资金进行立项，形成教育专项。这些项目不但要顺应教育发展情况的变动，符合当前教育发展目标，而且要顾及区域内统筹发展，尤其是未来形势的变动。因此，所立项目的科学性作为源头问题值得关注，绩效审计需要审查是否未经研究盲目立项、是否为了提高预算执行率突击立项。以职业教育发展专项资金为例，推进职业教育高质量发展既是中央的要求，也是深化产教融合的重要举措。通过延伸相关职业学校，审计组 发现各区均着力发展职业教育项目，但部分项目立项时并未经过深入研究，而是先安排资金，再匆忙确定项目，结果导致项目推进过程中出现大量损失浪费现象。
2. 关注项目资金的投入方式，确保重点领域投入。为了提高资金使用效率，集中力量补 短板、促改革，教育项目投入应从分散投入为主向整体投入为主转变，由主管部门进行整 合，统筹安排，进一步深化教育投入机制改革。以市对区教育专项转移支付资金为例，审计发现该资金当年共计下拨 7 亿余元，涉及学前教育、义务教育、职业教育等各领域，一级子项安排了 71 个、二级子项达到了 459个，到各区后再多次分配。市拨区的专项转移支付资金，本应着眼于地区教育均衡发展、补齐区域建设短板，但实际安排中却还是缺乏科学性、计划性、全局性，存在大量子项仅一区申报，甚至一校申报的情况，项目资金安排零散且随意，后续管理也较为薄弱，有的资金申报下来三年内都未动一毫。上述“撒胡椒面”式的资金投入，既无法确保教育重点领域的投入，又造成了资金的大量闲置，很多学校考虑到资金量小，程序烦琐，而放弃申报。
3. 关注项目内控管理的规范性，实现全过程绩效跟踪。关注主管部门对重要的专项是否建立有效的内控管理制度，是否进行全过程绩效跟踪评价及考核，相关制度是否得到有效执行。资金使用是否规范，是否存在以虚假业务开具发票套取专项资金的情况，资金使用是否达到了绩效目标 ；关注专项资金采购大型仪器设备的情况，重点关注设备是否重复采购，是否存在设备长期未到货情况，采购的设备是否长期闲置未使用。
( 二 ) 以资金流为方向定线，建立绩效审计链条
中央和地方资金通过财政、教育系统拨付到地方教育部门，地方政府按照比例配套教育资金至地方教育部门，地方教育部门统筹安排管理，教育部门将其中属各学校的日常、生均公用经费、“两免一补”、寄宿生生活补助等资金通过核算中心下拨到各个中小学校。
由于项目立项后使用管理不到位等原因，一些财政资金投入的项目往往达不到预期效果，绩效审计应将项目串联起来，摸清教育资金的走向，与财政财务收支审计相融合。财政财务收支审计是基础，绩效审计是财政财务收支审计内容上的延伸，基于财政财务收支审计合规性基础，把民生资金使用产生的经济效益、社会效益和生态效益以及政府投资项目中影响投资经济、社会和生态 效益等主要问题作为绩效审计的侧重点，建立从预算编制到管理使用再到结转结余的审计链条。
1. 关注预算编制规范性、合理性和科学性。教育经费包括教育事业费和教育基本建设投资等，某市各区每年都有大量的基建项目申报立项，因此除了对重大专项资金进行抽审外，审计组 还对部分教育基建项目进行了重点审计。通过将立项申请书与施工合同进行比对，发现部分学校在编制修缮项目预算时，未细化到具体内容和估算明细，修缮预算编制粗化，项目执行过程中内容调整随意性较大。
2 . 关注经费使 用中是否存在分配不均、损失浪费的现象。其中，基建项目、信息化项目、固定资产和设备的购置等，都是 重点关注内容。基建项目方面，重点关注是否有重复采购服 务，是否有重复建设、过度建设导致教育经费浪费的情况 ；信息化方面，应梳理系统信息化项目开展情况，重点关注信息化项目是否存在重复建设和闲置的情况、是否存在已经弃用但仍在支付运维费用的现象，是否存在一事一平台、平台之间互相未打通造成信息孤岛的现象，重点揭示信息化建设过程中的过度建设和功能缺失情况 ；固定资产和设备方面，关注设备购置是否与需求匹配，有无超需购置导致闲置的情况，关注设备使用效率和效果，重点揭示有投入无产出的浪费情况，其中经费分配不均，导致损失浪费的情况屡见不鲜。
3. 关注财政性教育经费结转结余情况。首先，审计应摸清主管部门下属事业单位财政资金结存规模、资金来源，审查历年结余资金是否纳入预算管理，是否长期闲置，如基建资金 结存在项目单位、存量事业基金规模较大、财政资金是否以质保金或保证金形式沉淀在下属单位、与下属单位往来 款 未及时清理或长期挂 账的情况 ；其次，应当判断教育结转结余资金的存放是否安全，重点关注主管部门对本部及下属单位的银行账户管理是否制定了相关制度规定，相关银行账户的开设是否经过财政部门审批等。
( 三 ) 以政策流为依托定面，构建绩效审计体系
教育政策绩效评价是指教育政策评价的主体依据特定的绩效标准和程序，以科学评价技术和手段对教育政策的实施情况、收益效果、教育效率及现实影响等进行的评 判，并以得出的数据作为教育政策调整、改善、废止以及制定新的教育政策的依据。加强教育政策绩效评价的研究，对于教育改革的深入推进、教育实践问题的解决与教育治理的现代化意义重大。从本质上来看，政策跟踪审计是绩效审计的表现 形式之一，其考评对象为国家政策执行。客观来看，目前审计机关开展的政策落实跟踪审计内容更多的还是以资金、项目等活动的真实性、合法性为主，加上考评对象的复杂性和特殊性，绩效审计评价工作难以单独有效开展。因此，实施教育经费绩效审计时应与政策跟踪审计相融合。
1. 关注教育政策的执行度。以某市为例，根据“推进本市义务教育城乡一体化改革，促进优质均衡发展”的要求，绩效审计应关注基础教育优质均衡发展目标落实情况、主管部门对财政教育资金统筹力度情况、城乡一体化 发展推进情况等，如 ：基础教育各级各类生均经费标准体系是否健全，教育经费投入机制是否完善，财政教育经费保障水平是否稳步提高，公建配套是否存在低配缓配的情况 ；根 据“学生健康促进”工作 要求，审查体育场地建设达标率、语言文字普及程度，评价健康教育的内容是否丰富、形式是否多样 ；根据“促进民办教育健康发展”的要求，评价多元参与办学服务机制是否得到进一步完善，关注开展民办中小学非营利制度建设，实施分类管理。
2. 关注教育政策的效果性。以某市义务教育集团化办学政策为例，各个区都在实施学区化、集团化政策，但该政策目前并没有很好的激励措施，基本都停留在松散型学区化、集团化阶段，政策效果不明显。义务教育集团化办学的目的是打破校际壁垒、实现资源共享、提升薄弱学校质量、扩充优质教育资源总量、盘活弱校资源，但政策取得效果与其目标之间还存在一定差距，一方面，集团内成员学校之间差距大，为了防止名校资源稀释等问题，教育集团的紧密程度并不高，成员学校享受到核心校输出资源总量也存在差异，对于某些校际之间办学水平悬殊较大的集团，核心校优势明显，弱校在硬件设备、师资水平和管理制度方面都处在追赶和受支配的地位，在集团中缺少话语权，校际壁垒难以真正突破 。
另一方面，集团化提出的教师柔性流动要求在实际操作中难以实现，“名师送教”在名师资源总量相对固定的情况下，“削峰填谷”式的名师走校存在稀释名校教师资源的风险，且不利于教师专业技能的发挥，易造成优质资源损耗，最终甚至可能导致弱校质量没有提升、名校办学质量下降的结果。且由于教育经费的投入有限且缺乏长效投入机制，随着集团化办学规模的扩大，许多新增的教育成本缺乏资金支持，必然导致办学质量的下降，从而导致集团化办学规模扩张与质量提高的冲突愈发严重。
3. 关注教育政策的阶段性。政策的制定具有发展性，应当随着实践结果不断地进行调整和修正，审计主要关注政策是否及时根据新形势、新发展做出相应调整。以民办教育为例，民办教育的出现是为了弥补公办教学资源的不足，因此在民 办 教育发 展 初期，政府对其给予了一定程度的补贴，但是随着政策的推进和社会的发展，支持民办学校办学政策所导致的过度补贴、挤占公办学校资源等现象逐渐显露。
教育是关乎国本、民生的重要工作，信息化程度的提高使得教育资金的使用情况越来越透明 ,社会公众对教育资金使用效益的关注度也越来越高 , 加强财政性教育经费绩效审计是公众监督政府部门履行责任的需要 ,审计机关开展这类审计是大势所趋。因此，国家审计对财政性教育资金绩效审计评价的研究和探索工作还需进一步加强。
审计范围从对资金的审计，扩大至对资金、资产、资源的全面审计。传统的教育绩效审计侧重于评价各级政府投入的教育资金是否足额到位、教育资金的使用是否真实合规以及财政性教育经费的管理是否完善等，而对教育投入的产出关注较少。因此，财政性教育经费绩效审计的范围需要进一步拓展，除了关注传统的资金管理情况，还要关注教育资产的布局和教育资源的分配情况，进一步促进地方政府提升教育治理能力。
审计重点从关注资金和项目的使用管理，提升至关注政策落实。传统教育绩效审计的重 点主要是各级政府投入的教育专项资金、专项转移支付资金安排和拨付情况、公用经费拨付和管理情况等，审计发现的问题多集中在教育经费的使用与管理以及建设项目的管理等方面。随着教育综合改革的推进和教育治理能级的提升，审计应更多地关注教育政策执行情况、资金使用效益情况，甚至是对政策的适当性和专项设置的合理性发表审计评价。
审计方式从分散式审计，转变为贯穿全过程的融合式审计。《审计署关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》要求积极探索融合式、嵌入式、“1+N”等审计项目组织方式，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”，增强审计监督效能。因此，财政性教育经费绩效审计应进一步转变思维方式，以融合思维统筹引领，总揽全局。结合地方审计实践看，融合审计包括但不局限于审计类型、成果利用、技术手段方面的融合，既需要加强审计项目审计组织方式两统筹，也需要在技术支撑上不断创新，提高审计质量和成效。（作者单位系上海市审计局）
来源：审计观察。（如有转载，请注明以上信息）。
联系客服
