PPP实施中存在的问题和难点，寻求破解之道。
一、当前PPP推进中面临的几大难点
归结起来，主要涉及以下几个方面。
（一）PPP项目的法律不适用问题
目前有关PPP的法规多为部门和地方制定，法规层次较低，法律效力不高，且存在国家发展改革委和财政部两个部门版本，未形成完整、统一的法律体系。
由于PPP政策文件中缺乏对PPP项目构成要件的完整准确界定，实践中打着PPP旗号做变相融资的项目已然出现，如保底承诺、回购安排、明股实债等项目屡见不鲜。
多地的PPP项目尚处于项目识别或是采购阶段，已经签约的项目大多也处于建设阶段，所遇到的法律“打架”或者法律不适用的问题还不是很突出。但随着PPP项目向纵深发展，尤其到了后续移交或者回购阶段，难免会有更多的问题凸显。如果现在PPP立法中对有关问题没有考虑清楚并作出清晰界定，势必今后引发纠纷并对纠纷的解决带来困难。举例如下。
一是现行《招投标法》及其实施条例和《政府采购法》等法律法规存在不适用之处。如在包含工程建设内容的PPP项目运作中，是否适用“两招变一招”（即根据《招标投标法实施条例》，可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并）来选择社会资本方和工程建设方，对此上述法律法规没有加以明确，导致地方政府实施的困难。
二是现行《土地管理法》、《物权法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规存在不适用之处。如《土地管理法》规定，经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取。而政府在授予特许权时，无法确保特许权人一定能够通过“招拍挂”获得项目所需的土地使用权，如对于铁路、轨道交通等项目。由于这类项目投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑到地上物业开发；而地铁上盖物业，其用地性质属于经营性用地，根据《物权法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，也应按“招拍挂”程序取得用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司等特许权人获得相应的物业开发土地。综合一体化开发成为各地政策无法突破的问题。
（二）部门职责分工不清导致地方政府无所适从
国家发展改革委和财政部都在积极推动PPP工作，各自先后下发了一系列PPP文件，对规范PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰，出台的不少文件中，存在一些政策不一致甚至相冲突的情况，导致地方执行时无所适从。
如财政部文件中所称社会资本，是指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括与本级政府有行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业”，这一规定明确将与本级政府有行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在PPP项目之外的；而国家发展改革委文件因并未对什么是“符合条件的国有企业”做出具体规定，本着“法无禁止即许可”的原则，应允许与本级政府有行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业参与PPP项目。前者规定不能进入，后者规定可以进入，导致地方政府在实际操作时难以抉择，也为日后的项目运作留下隐患。
（三）社会资本对进入PPP项目信心不足
目前国家发展改革委、财政部、国开行等都在力推PPP，各地也在积极开展工作。但PPP项目的实际落地情况并不乐观，出现了“叫好不叫座”现象。原因主要包括几个方面。
PPP项目多是公益性较强、持续时间较长的项目，从立项签约到投资取得回报存在一定时滞；同时，相较于高企的融资成本，投资收益不具备吸引力。
不少地方政府将公益性项目拿出来让社会资本做PPP，有经营收益的项目自己做，也是导致社会资本方无人问津的重要原因。
政府方与社会资本方的风险分担机制不健全。政府方主要诉求是，在政府财政支出最小的前提下，提高公共服务的质量和安全性；社会资本方主要诉求是，在利用自身建设和运营方面经验的基础上，尽可能在短的期限内收回相应的成本并获得合理回报。而政府和企业均希望对方承担更多的风险，尤其是政府方面。不少地方政府认为，PPP就是追求政府少花钱或者不花钱，尽可能多地降低政府风险或财政风险，尽可能多地将风险转嫁给社会资本方。而PPP作为政府与社会资本的合作，是要使风险和收益相匹配。如果一味让企业承担风险，对其收益却没有给予相应考虑，结果企业只会望而却步。
企业担心PPP项目执行会受领导换届影响。PPP项目期限一般都很长，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的诸多不确定性及政府的信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是基层政府领导的流动性相对较大，很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障，经常出现“三思而不行”的现象。
（四）部分PPP项目“财政承受能力论证”和“物有所值论证”流于形式
财政部先后出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》和《物有所值论证指引》，规范PPP项目的运作，防范财政风险。地方只有通过上述两项论证，才能申报PPP项目。很多地方不少PPP项目的这两项论证目前都流于形式。
“财政承受能力论证”要求每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%，但是，运作中这项论证是针对单个PPP项目来做的。单个项目在做的时候的确都不超过10%红线，但是一个市县一年度内可能会有一二十个甚至更多个PPP项目，加在一起就超过了。但现在各地在进行PPP项目的立项审批时，往往只看单个项目的申报材料，只要没有超过支出红线，就算通过论证。这样做，会导致未来年度财政实际的不可承受，使得“财政承受能力论证”流于形式。
“物有所值论证”目前应包括定性评价和定量评价。但论证时因缺乏“公共部门比较值”数据，定量评价无法进行，因此现在大多数的“物有所值论证”就只做定性评价。而定性评价主观性较强，且大部分项目只要当地政府愿意推出，社会资本方愿意合作，则论证基本都会通过，导致这项评价也基本流于形式。
（五）中西部经济欠发达市县PPP项目落地难
经济欠发达市县公共品提供缺乏规模经济。PPP项目是需要政府财政和社会资本共同出资建设的，而社会资本一般情况下以有利可图为目的。一些欠发达地区经济基础薄弱，城镇化率较低，城区规模较小，人员分布不均，再加上地形地貌地质特征等因素影响，虽然待开发建设的空间较大，但开发成本较高，规模经济效益低，盈利空间有限，市场主动付费动力明显不足。
例如，息烽县是贵阳市较为困难的县，地处黔中山原丘陵中部，大部分为较低的丘陵山地。该县每平方公里平均人口259人，且分布在20多个村庄。在这样的县开展PPP项目，规模效益不足，社会投资者问津聊聊。
经济欠发达市县财政能力较弱，政府出资有限。一般来说此市县的经济基础薄弱，农业比例相对较高，财政能力不足，拓展社会资本投资容易受到预算规模限制。财政部要求各地每年度PPP项目从预算中安排的支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%红线。但在我国各级政府间事权和支出责任并不太匹配的当下，基层政府一般公共预算收入不多，但事权却不少，需要进行的基础设施和社会事业的项目居多，还有很多都是法定支出。PPP支出红线的设定，可能会导致部分基层政府难以上马PPP项目。
县域人才缺乏，干部职工素质有待提高。虽然各地政府开展了一系列PPP培训和组织研讨会，但基层受训人员人数依然有限，PPP相关单位和个人对业务知识和政策的了解依然不够，对运行机制理解尚不深透，制约了PPP的推进。
县域范围内整体金融生态环境较差。对于大部分县尤其是中西部的县来说，经济基础较弱，金融发达程度有限，在本地县域融资空间狭小；如从域外融资，对于县级政府或县政府融资平台来说，因其信用等级较低，融资难度也很大。县域范围内整体金融生态环境较差，加大了PPP项目引资融资的难度。
二、进一步推进PPP工作的几点建议
（一）积极推动国家层面的PPP立法
PPP顶层设计的架构已基本形成。在继续推出带有“应急”特点的指南、意见、合同模版和工作规则的同时，应借鉴国外经验，着力研究推进PPP立法。
在PPP立法中，应统一立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神实质，强调程序正义，注重宏观指导和把握；并对该法与其他现行法律不相适用或相冲突的法律条款，予以明确。
重新定位其法律级次、法律名称，限定政府特许的范围，并严格厘清与PPP法的关系，同时加快将该法与PPP法列入人大立法工作日程。
（二）构建有效的组织管理体系，厘清部门职责和分工
为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，结合转变政府职能和机构调整，设立专门的PPP管理机构，统一负责组织、管理、协调全国PPP项目的有关事宜。
国家发展改革委和财政部所推行的PPP工作，都是从国家的角度，为更好地吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域，促进政府与社会资本更好地合作，实现让专业的人干专业的事，从而为老百姓提供更优质、高效的公共产品和服务而考虑的。应尽快从法律层面和部门权限的划分上，明确其职责和分工，构建有效的PPP组织管理体系。
（三）建立健全风险分担和信用约束机制，有效引导社会资本进入
一是在PPP项目领域建立信用约束机制，打消社会资本进入PPP项目的顾虑。加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业尤其政府方面的不守信行为，以保障PPP项目稳定和持续推进。
二是切实建立起合理的风险分担机制，由对风险最具有控制力的一方各自承担相应的风险。政府方应承担法律政策变更等风险；社会资本方应承担项目建设及运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。同时，收益与承担的风险应相匹配，平衡好各方利益。
三是探索建立动态调整的定价机制。在PPP项目运营过程中，目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的状况。可考虑采取“区间弹性定价”，尽快形成科学的收益分配模型，即建立一种动态调整的定价机制，形成长期稳定的投资回报上下限；还要有绩效评价机制，根据企业的经营状况调整投资回报率，从而提高PPP项目对社会资本的吸引力。
（四）提升基层政府财政可承受能力，出台行业操作指南
一是从财力保障角度有效提升市县级财政可承受能力。建议在转移支付环节加快基本公共服务保障标准统一化的进程，使广大中西部县级财政除保障民生支出外，还能有支持PPP项目的必要财力。鼓励省级政府将新增地方政府债券向偏远地区和基层倾斜，提升财力薄弱地区县级政府开展PPP项目的财政可承受能力。
二是允许支出责任上限标准弹性设置。《财政承受能力论证指引》设置了每一年度PPP项目支出责任10%红线，这一红线对控制财政风险有明显作用，但是对于建设一些有规模、高标准的公共投资项目有时也显得不足。建议对财力状况相对较好或确有需求的县（市），允许其支出责任额度适度上调。比如，允许额度跨年度调剂使用，或者参考政府性基金预算支出规模的10%上调上限标准，弹性控制县级支出责任上限标准。
三是尽快出台PPP分行业或分领域操作指南。随着PPP工作的开展，一些基层政府或主管PPP融资的部门提出：虽然中央出台了PPP操作指南，但具体到项目实施，还是不清楚如何针对具体项目开展评标、如何设计特许权协议等项关键工作。建议根据PPP项目对应的细分领域，如污水处理、水利设施、安居住房、养老等领域，尽快出台分行业或分领域的项目实施操作细则，更有针对性地指导市县推进PPP工作。
（五）加强PPP治理能力建设
政府和社会资本平等合作的前提，是需要双方的能力相当，否则，很难实现收益和风险在双方的有效匹配。为此，需要政府方面加强学习、培训，切实提高自身的理论水平、业务水平和实际操作能力。这样才能基于双方的平等地位，遵循契约精神进行合作，也才能真正使PPP落地，做到为群众办实事，为百姓谋福祉。
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