对颁发国有土地使用权证书不服的行政诉讼有关问题的探讨

发表时间：2007-05-21 18:58:00 阅读次数: 934      所属分类：建筑房地产法律专栏

“土地是财富之母”。当前，土地纠纷经常发生，严重阻碍了经济的发展，给社会带来了很多不安全因素。一旦发生纠纷如何救济当事人的权利，对此，人民法院和当事人在认识上经常产生分歧。因此，笔者仅就在行政诉讼审判实践中经常遇到的，当事人对土地管理部门给第三人颁发国有土地使用权证书的行政行为不服的行政诉讼案件有关问题做一探讨，以就教于方家。

一、对颁发国有土地使用权证书不服的案件，不适用行政复议前置程序。

首先，从国有土地使用权证书的性质来看，对颁发国有土地使用权证书不服的案件属于《中华人民共和国行政许可法》的调整范围。国有土地使用权证书一般是通过初始登记取得，初始登记是指对一宗土地的使用权首次进行土地登记。行政机关颁发土地等自然资源的使用权证书的行为以及行政相对人领取有关土地等自然资源的使用权证书的初始登记，属于行政许可性质。《行政许可法》规定的行政许可是指行政主体应行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利或资格的法律行为。行政许可是一种赋权行为，其以“一般禁止义务”的存在为前提，其内容是直接赋予相对人从事某种活动的权利或资格。行政许可作为一种行政管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段，通常称它为“行政审批”。审批的形式多种多样，通过审批，有的得到一个许可证，有的得到一本执照，有的盖上印章或贴上许可标记。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项的规定，土地等有限自然资源的开发利用，可以设定行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第七条还规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施的行政许可有争议的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这是选择性的法律规定，公民、法人或其他组织对行政机关颁发、撤销或注销国有土地使用权证书的行政行为有争议，既可以提起行政诉讼，也可以提起行政复议。需强调一点的是，在土地审批中并非所有的审批都是行政许可行为。《土地管理法》明确禁止集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设；同时又规定，农用地转为建设用地，要经过审批。这就是说使用农用地进行非农建设，应当经过行政审批。在审批中存在“农转用”审批和“征地”审批，“农转用”审批是按照土地利用总体规划，将农用地转为建设用地的审批，是土地用途“转类”审批；“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批，是土地所有权“转权”审批。这两次审批有共同特点：一是上级政府对下级政府的审批，不是对土地使用者的审批，这种审批不是《中华人民共和国行政许可法》规定的行政许可；二是这种农转用“转类”和征地“转权”审批，并不涉及土地使用权，不是对土地使用权的审批，也不是《中华人民共和国行政许可法》规定的行政许可。根据《土地管理法》第44条第3款的规定，“转类”和“转权”审批后，还需由人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批，只有办理具体建设项目用地审批后，土地使用者才享有土地使用权。因此，与土地使用者或者土地使用权有关的审批，是第三次审批，即具体建设项目用地审批。根据《行政许可法》第十二条第二项的规定，只有具体建设项目用地审批，才符合《行政许可法》的规定，是土地使用权出让许可，是对公民、法人、其他组织的赋权许可。

其次，根据最高人民法院的司法解释，对颁发国有土地使用权证书不服的案件不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的调整范围。2003年2月25日，最高人民法院就山西省高级人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的请示》作出法释［2003］5号批复：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。” 批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，包括土地确权在内的所有确权行政裁决。也就是说对双方争议的权属进行审查，给予确定、认可、证明并予以宣告的行政裁决行为。这种行为具有权源争议性。而土地登记发证行为是一种行政许可行为，不具有权源争议性。行政裁决与行政许可是既有联系又有区别的两个法律概念。其中两者最主要的区别是：行政裁决是指依法由行政机关依照法律法规授权，对当事人之间发生与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为，如关于土地的所有权、使用权的权属发生争议，依法请求土地管理机关给予裁处，简言之，是对行政相对人双方争议的权属等进行确权或确认。而行政许可则是准许行政相对人从事某种特定的活动，即获得过去没有的权利，是权利的赋予，换言之，是对行政相对人的申请进行审查、颁发准许证件的许可行为，它不一定是发生在双方有争议的情况下。它是基于行政相对人的申请而给予的一种许可行为，而不是对原告与第三人双方权属发生争议后作出的确权决定，不属于行政裁决范畴，因此对颁发国有土地使用权证书不服的案件，不属于《行政复议法》第三十条第一款的调整范围。

第三，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）（本答复全文见最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第15集，法律出版社2005年10月版，第129页）对最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”含义做了进一步的明确阐释：“是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”根据这一解释，需要复议前置的并不是颁发自然资源权利证书这样的“确权”行为，而是行政机关就当事人之间自然资源权属争议所作出的“确权”行为，实际上属于行政机关处理民事争议的行政裁决范畴。

二、对颁发国有土地使用权证书不服的案件直接提起行政诉讼的期限。

对颁发国有土地使用权证书不服的案件直接提起行政诉讼的起诉期限适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的一般规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”特殊情形可适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条的规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

在行政诉讼审判实践中，对颁发国有土地使用权证书这一具体行政行为是否属于涉及不动产的具体行政行为存在不同的理解和认识。笔者认为，当事人如果不知道颁发国有土地使用权证书具体行政行为内容的，应当适用涉及不动产的20年的诉讼时效。其理由是：作为土地本身来说，无论它的所有权或使用权属于谁，它都是不动产。针对土地所作出的具体行政行为就应当是涉及不动产的具体行政行为。同时，由于土地使用权具体行政行为的作出，可能导致该土地上新不动产的出现，而新不动产的出现与土地使用权具体行政行为的作出又有着直接的因果关系。

三、对颁发国有土地使用权证书不服的行政诉讼案件中如何诉请撤销国有土地使用证书。

在实践中，当事人认为土地管理部门给第三人颁发国有土地使用权证书的行政行为侵害了自己的利益，就直接诉请人民法院撤销国有土地使用权证书。笔者认为此种做法有待商榷。以最典型的初始登记为例，土地管理部门只有在通过地籍调查查清各权利主体的地界、面积、位置、四至等基本情况，进行土地登记后，才发放相应的土地权利证书，在权利证书中明确规定土地权利主体的权利和义务，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而使权利人真正享有土地的使用权。根据前述《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）的规定，土地登记是行政许可行为，发证只是登记行为的一个证明，发证本身不构成一个独立的行政行为，登记和发证是一个问题的两个方面。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。” 因此，对于需要撤销土地使用权证书的行政诉讼案件，正确的做法应是：当事人诉请人民法院撤销土地管理部门的土地登记行为，同时撤销土地使用权证书，而不应仅仅诉请撤销土地使用权证书。

四、人民法院在审理对颁发国有土地使用权证书行政裁决不服的行政诉讼中可以附带审理民事诉讼。

所谓行政附带民事诉讼，是指人民法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件相关联的民事案件，并作出裁判的诉讼活动。人民法院在行政诉讼中应积极执行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”行政机关对土地权属争议案件的处理，解决的是民事纠纷。但行政机关所作出的行政裁决行为往往并不能解决民事争议，反而还会引发民事争议双方当事人与行政机关之间的行政争议，从而出现行政争议与民事争议并存的局面。如果在民事争议没有解决的情况下，将处理民事争议的行政机关列为被告，人民法院仅通过行政诉讼程序审查行政机关作出的行政裁决是否合法，如果这样处理，很容易造成将民事争议在司法机关和行政机关之间推来推去，解决不了当事人所关心的民事权益的保护问题，偏离了所要解决的核心问题即民事争议本身，徒增了问题的复杂性。人民法院应该采取切实措施，推进在行政裁决诉讼中附带民事诉讼制度，为和谐社会做出努力。

在对颁发国有土地使用权证书不服的行政诉讼案件中有很大一部分是由于当事人不服行政机关做出的行政裁决而起诉的。由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判某一领域中与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议并存。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。例如，甲、乙两个民事当事人因一宗土地的使用权发生争议，市政府应申请作出行政裁决确认该土地使用权归甲享有，乙对该裁决不服，遂提起行政诉讼，认为该裁决违法，土地使用权应归自己享有。在该行政诉讼中乙的根本目的不在于撤销市政府的行政裁决，而在于通过人民法院纠正市政府的行政裁决，确认自己对土地的使用权。这类案件民事争议的解决与行政争议的解决密不可分，如果采取行政附带民事诉讼的方式，人民法院在判决撤销行政裁决之后继而对民事争议作出判决不失为一个便捷的方法，同时也彻底解决了民事争议。笔者认为《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》增设行政附带民事诉讼的规定，也主要是出于以下三点考虑：第一、方便当事人诉讼，节省诉讼成本；第二，提高行政审判效率，避免行政审判结果与民事审判结果出现矛盾；第三，彻底解决争议（行政争议和民事争议），维护法律关系与社会秩序的稳定性。

当然行政附带民事诉讼一般应具备下列条件：第一，以行政诉讼案件成立为前提；第二，行政裁决引起两个不同的性质的争议，一方面引起了当事人对行政裁决不服，另一方面引起了新的民事争议或对原有的民事争议发生影响。需要注意的是，当事人仅要求人民法院撤销行政裁决而未同时要求人民法院重新确认民事关系的，不能进行行政附带民事诉讼审理；第三，两个不同性质的诉讼请求之间具有内在的关联性。一是，同一具体行政行为引起了行政和民事两个不同的争议。二是，民事争议的解决有待于行政争议的解决；第四，有关联的民事诉讼请求必须在行政诉讼的过程中提出（参见最高人民法院行政审判庭编《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》释义，中国城市出版社2000年版，第127－128页）。