缓解“停车难”专题调研报告
顺德区人大常委会调研组
（二○一○年十二月）
城市停车设施是城市居民日常生活和城市综合交通体系的重要组成部分，与人民群众的生产生活息息相关。
近年来，随着社会经济的持续快速增长，我区机动车拥有量急剧增加，中心城区“停车难”的问题日益显现出来。城区交通堵塞、“停车难”以及出行难等一系列问题，影响了市民的生活质量，严重制约了城市可持续发展，已成为影响制约城市建设和经济社会和谐发展的一个重要因素，在全区引起了广大市民和部分人大代表的广泛关注。为了有效及时缓解“停车难”问题，区人大常委会城乡建设环境与资源保护工作委员会根据区人大常委会2010年工作要点安排，从今年8月份开始组织会同区政府办、区环境运输和城市管理局、区发展规划和统计局、区公安局、区国土城建和水利局以及部分区人大代表，到各镇（街道）进行专题调研，并学习考察了禅城、南海、中山等周边市、区的先进经验。现将调研情况报告如下：
一、我区停车设施的主要类型和数量
我区停车设施的类型按照建设主体、来源及产权性质主要分为四类：由政府或社会资本投资兴建为社会公众提供办事、消费或停放保管服务的路外公共停车场；由建筑物开发建设单位按规划配套建设的配建停车场；利用城市道路临时设置的道路停车位；在机关企事业单位、住宅小区建筑区划内或村居街巷占用业主共有的道路或者其他场地设置的划定停车位。
按照停车需求分为居住地停车、工作地停车和公共停车（办事或消费）。据不完全统计，目前全区路外公共停车位（不含办公场所和自建房屋车位）53858个，道路临时停车位14240个。同期，全区汽车拥有量为28.6万辆，其中小汽车为24.8万辆。另外，在我区生产生活停放的外地车辆估计约有3万辆左右。如果以我区现在每年新增加3万辆的速度来计算，到2015年顺德全区汽车拥有量将达到42万辆。
二、“停车难”存在的主要问题
（一）中心城区停车位总量不足。
由于目前小汽车购买和使用成本较低、替代出行方式的公交服务水平不高以及价格杠杆的调节不到位，导致了小汽车的使用过度，加剧了停车位供需紧张。近几年，顺德区机动车增长进入

了以私人小汽车为主导的高速增长阶段，私人小汽车每年净增3.1至3.3万辆。预计“限摩”政策实施后，还会有更大数量的增长。从停车位供应角度看，我区停车设施的供应明显滞后于停车需求。停车设施历史“欠账”较多，建筑物停车配建车位和社会公共停车位的供应总量增长速度缓慢，停车位与汽车保有量比例严重失衡。停车位缺口大，停车供需矛盾突出，是引发“停车难”的直接原因。目前，历史欠帐较多的旧城区大型的商业、行政办公、餐饮娱乐、旅游景点等区域以及部分建成年限较早的居住区，是“停车难”问题最严重的区域。即使按照“一车一位”的基本要求，还有较大缺口；如果按照国际上停车泊位需求与汽车拥有量之间约1.2至1.4倍关系的普遍规律来计算，我区约需要40万左右汽车停车泊位，泊位缺口更大。如果不采取有效措施，停车供需矛盾将进一步扩大。
（二）现有停车设施利用率不高。
由于现有一些停车场规划建设不够便利、费用较高、指引标志不清晰等原因，全区为数不多的公共停车场利用率比较低、经营效益差，道路停放周转率低。大多数办公工作地停车位白天不够用，晚上闲置；而居住地停车位则是晚上不够用，白天闲置。全区公共停车场的车位利用率仅为30%左右，一些住宅配建的停车位的利用率仅为44.8%，大型商住楼盘配建停车位的利用率约为60%左右。部分停车设施如区演艺中心地下停车场利用率不高，大良得宝多层停车场空置率达60%，绿田多层停车场空置率达72%。全区普遍存在“有位无车停、有车无位停”的现象。
（三）停车设施规划建设管理相对滞后。
停车场建设规划的滞后是全国普遍存在的问题。建筑物停车位规划配套建设标准的缺失与滞后，各镇街目前还没有编制公共停车场专项规划，历史“欠账”较多，是造成“停车难”的又一原因。1997年以前建设的商业、住宅楼几乎没有考虑配建车位，1997年以后虽然有配建标准，但标准很低，严重滞后于目前的经济社会发展需求。一些新城区的商住楼建设规划缺乏前瞻性，新建小区密度大，停车设施不够，公共停车场不能满足新城区迅速发展的需要。
管理体制没有理顺，多头管理也在一定程度上阻碍了“停车难”问题的解决。一个标准停车位仅15平方米左右，不仅涉及规划、国土资源、发改（价格）、建设、公安交管、交通、城管、消防、工商、税务、镇政府（街道办事处）等多个政府部门，还涉及业主单位、房地产开发公司、停车管理公司、物业公司等建设管理方。部门条块分割，缺乏统一、协调、长效的综合管理机制，往往是“头痛医头，脚痛医脚”，使得新的停车场建设速度缓慢。
另外，由于车位配建规划监督、违章停车等环节的行政执法管理力度不够，处罚措施实施不到位，一些建设项目不建或少建车位，停车位缺口大，造成了乱停车--处罚不到--还是乱停的恶性循环。
（四）对公共停车场建设投入不足，缺乏相应的扶持和优惠政策。
近几年以来，我区加大了城区建设和城区道路交通建设的力度，在道路交通的管理方面也投入了大量的人力物力。与动态交通的建设情况相比，对静态交通相对投入不足，公共停车场发展缓慢，投入不足也是一个重要原因。
尽管顺德停车需求市场巨大，但在用地政策、审批制度、征地拆迁、价格机制等方面存在的障碍又使社会资本对停车场建设“望而生畏”。政府在支持和鼓励社会资本投入停车场的建设方面，至今还没有明确的扶持鼓励政策。
（五）乱停乱放、占道经营较严重，影响道路通行和居民生活。
部分驾驶人员规范停车认识不够、文明意识不强、守法意识淡薄，直接导致了车辆乱停乱放现象的发生。
机动车在中心城区机动车道、人行道及消防通道乱停乱放问题较为严重。机动车道上的占道停车，使原本狭窄的车道变得更窄，大大降低了道路的通行能力，造成行人无路可走，只能穿行于车辆和车流之间，严重影响了行人的交通安全，加重交通堵塞，造成交通秩序混乱和交通事故。
　　据调查，中心城区街道两边一些商家没有经过相关部门审批擅自划线或用“雪糕筒”设置停车位，以满足顾客的停车要求，在社会上也造成了“路边、人行道停车合法”的错误倾向，以致机动车道、人行道上乱停车现象泛滥。由于人行道结构层单薄且地下管道和管线密集，在人行道设置停车位或者违章停车，人为地增加路面承重，不仅破坏了人行道，严重的可能导致人行道下的自来水管或煤气管道压裂，影响社会生活、威胁公共安全。乱停乱放的车辆还经常堵塞居民小区消防通道或者挡住消防栓等设施，导致消防、救护车辆无法及时到达现场扑救火灾、救助病人，严重危害人民群众生命财产安全。此外，机动车在城区路边随意停放，无人看管，会增加社会治安隐患，容易成为违法犯罪分子的作案目标。
一些客货运输、汽修、洗车等服务企业缺少基本的经营条件，没有配建或配建车位较少。例如区内11家公交、出租汽车公司拥有1859辆汽车，公司停车场只能容纳46%的车辆停放，有相当一部分的营运车辆占用道路、人行道或居民住宅楼附近停放，对交通安全、居民生活都造成不良影响。
由此可见，车辆乱停乱放现象危害严重，不仅影响道路通行、交通安全，而且对市容环境、公共安全、社会治安等多方面的消极影响都是不容忽视的。
三、缓解“停车难”的对策和建议
缓解“停车难”问题，切实加强城市停车设施规划建设及管理，不仅是改善城市停车状况、缓解城市“停车难”和交通拥堵的客观需要，更是贯彻落实科学发展观、实施节能减排战略、合理配置城市土地资源、促进城市可持续发展的必然要求。政府及全社会应引起足够重视。要坚持以人为本的理念，把加强城市停车设施规划建设及管理工作，与落实公交优先政策、实施出行畅通工程、创建绿色交通示范城市等工作紧密结合起来，全面促进城市交通与城市经济社会的协调发展。
缓解“停车难”问题是一项涉及社会公共利益的系统工程和民生工程。既要立足当前，也要放眼长远，标本兼治，多管齐下，先急后缓、循序渐进分阶段实现目标。当前，应针对停车设施建设热情不高、管理薄弱的具体实际，一手抓扩大车位供给，一手抓科学管理，采取行政、经济和法律等多种手段和综合措施，通过制定相应的行业发展政策，健全停车管理机制，完善停车管理办法，建立合理的收费体制，优化停车资源挖掘潜力、改善停车秩序，推动停车行业走向社会化、产业化发展道路，逐步形成城区停车以配建停车为主体(65%)、以路外公共停车为辅助(30%)、以路边停车(5%)为适当补充，与城区整体交通系统相协调、供需和谐的静态交通格局，缓解我区日益严重的“停车难”问题。
（一）建立和完善科学高效协调的停车设施规划建设及管理体制机制。
按照合理分工和相对集中的原则，从规划、建设、执法、行业管理及运营等各个环节进一步明确和强化政府相关职能部门的停车管理职责，形成以“政府主导、部门联动、社会参与”的长效管理机制，进一步完善《顺德区停车场规划建设和管理办法》，推进停车管理依法行政和体制机制创新，加强对停车行业的统一、协调和综合管理。
科学合理利用价格杠杆这一经济手段调节和规范停车行为。要按照科学配置资源、合理调控需求、规范管理收益的总体要求，在综合考虑资源占用成本、交通结构调控成本、设施建设成本和经营管理成本等因素基础上，完善公共停车场价格形成机制，制定和完善停车价格定价和调整办法，严格规范停车收费管理。
鼓励采取差别化费率调控停车需求和停车资源，实行从城市中心区向城市外围由高到低的停车级差价格，强化停车需求调控管理；对于同一地区公共停车设施，停车价格采取路内高于路外、地上高于地下、室内高于室外的定价原则，同时建立不同类型停车场收入调节机制，引导停车资源合理使用；应根据占用停车资源的差别，合理确定不同车型、不同停放时间的停车费率。要兼顾社会效益、经济效益和社会公平的原则，按产权性质公平合理制订政府定价、政府指导价、市场调节价，充分发挥停车收费调控供需的作用，改变我区目前普遍存在的“有位无车停、有车无位停”、“路边满、路外空”等不合理的停车状况。
（二）规划先行，引导停车行业科学发展。
一是编制区、镇公共停车场专项规划。规划是基础，规划先行在解决城区停车问题中具有重要作用。
城市停车设施专项规划要依据城市总体规划、城市综合交通体系规划确定的城市交通发展战略和目标进行制定。在摸清停车矛盾现状、科学预测停车需求的基础上，按照差别设施供给和停车需求调控管理的原则，研究确定城市停车总体发展策略、停车设施供给体系及引导政策、社会公共停车设施布局和规模，明确建设时序和对策。
根据全区汽车消费的发展趋势，实施系统的、整体的停车设施规划和超前规划，将停车设施的规划建设与整个城区发展的规模、方向有机结合起来，与老城区的“三旧”改造、新城区的开发建设紧密结合起来，逐步建立起动态的停车规划体系。尤其要做好建成年限较早、改造余地小、城区核心区和中心区停车供需矛盾突出区域的停车场规划和建设工作。
根据居住地停车、工作地停车、公共停车等不同停车需求的影响，及时制定并调整中心城区停车规划配建指标，实行设施区域差别供应；通过新建公共停车场位、利用小区地面空地加建地下停车库、改建多层机械停车库。在规划和建设停车设施时，要充分考虑未来电动汽车等新能源汽车普及和推广的需要，建设、改造或预留充电等相关配套设施，以适应新能源汽车发展要求。
各职能部门和各镇街要经常性开展城区停车问题调查，收集相关数据，建立城区停车信息库，及时掌握城区停车供需关系、停车特征等基础信息，做到情况明、底数清，为科学实施停车规划、建设、管理提供依据。
二是适当提高建筑物规划车位配建标准，从源头上加强城市停车设施配置。建筑物配建停车位是城区停车位供应的主体，从投资、建设、运营效果看，配建停车场比路外公共停车楼（库）更容易实施。当前结合城区开发的进行，根据各类建设项目的性质和停车需求，以及城市停车总体发展策略，兼顾当前、立足长远、因地制宜地组织研究制订地方性城市建设项目停车设施配建标准。要根据城市发展和城市交通变化情况，及时对停车设施配建标准进行调整，合理确定停车设施配建指标，努力扩大配建停车的供给规模，从源头上加强城市停车设施配置。在规划建设管理过程中要求新建、改建、扩建的大型酒店、餐饮娱乐休闲、商场超市、农贸及批发市场市场、体育场（馆）、影（剧）院、展览馆、图书馆、医院、旅游场所、车站等公共建筑和商业街（区），必须配建或增建停车场。配建停车场应与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；大型公共建筑工程设计没有停车场规划的，城市规划部门不予批准建设。机关、团体、企业、事业单位应根据需要配建满足本单位车辆使用的停车场，并按一定比例配备公共停车位给外来办事人员。应配建停车场而未配建或停车场地不足的，按照规划建设程序逐步补建或扩建。鼓励建设项目利用地下空间以及人防工程配建停车设施，按配建标准建设的地下停车场面积，不纳入容积率计算范围。
（三）加大投入，争取短期内扩大公共停车位供应。
一是政府应加大对公共停车设施建设的投入。国外经验证明，只有区内公共停车位至少达到区内汽车总数的15-20%时，才能有效缓解停车困难问题。城市公共停车设施是城市市政公用基础设施，应列入政府工作年度计划。完善公共停车设施规划建设的用地供给、资金支持和政策扶持等保障机制及措施，适当加大对公共停车设施建设的投入。每年依据城区总体发展规划和停车场建设的专项规划投入足够的建设资金，重点是停车场建设的征地拆迁、周边道路设施建设、大型公共停车场的建设、“停车―换乘”枢纽性停车场的建设。在停车困难的老城区，利用各种可能条件（如公共广场、运动场地下、建设项目的边角余地以及闲置地等）建设公共地下停车场或立体停车库。例如大良近期利用彩虹桥底的市政公园篮球场改建多层地下立体公共停车场。
二是采取相应的扶持优惠政策，吸收社会资本参与公共停车场建设。
针对公共停车场建设成本高、资金回收期较长、投资回收率低、社会资金投入积极性不高的现状，参照区政公用设施建设项目的优惠待遇，政府要从加快建设、简化审批、用地、价格、税费等多方面提出具体的鼓励政策，鼓励社会资本投资建设各种类型的路外公共停车场，实现投资主体多元化。例如，对新建并独立核算的公共停车场项目，于项目建成经营之日起若干年内免征房产税和停车服务收入的营业税。针对停车“有需求无市场”、市场化水平较低的现状，发挥政府在行业发展中资源配置、培育市场的作用，适时出台停车场经营管理办法、停车位出让、转让办法等相关政策，解决停车场（如地下车库）、停车泊位的权属、交易方面存在的障碍，推动车位进入市场流通、提高资金回收水平，调动多元化投资建设停车场库的积极性，逐步培育和维护停车行业市场的形成和运转。
三是严格控制并科学施划路边停车位。为缓解停车设施不足的矛盾，在统筹考虑城市道路等级及功能、地上杆线及地下管线、车辆及行人交通流量组织疏导能力等情况下，可在有条件的路段设置一定数量的路边停车位，提供短时停车、夜间停车服务，并通过高收费加快周转，一定程度缓解“停车难”。另一方面，要结合道路负荷度的变化、路外停车场的建设情况，经常对路边泊位进行动态调整。在路外停车位比较充裕的区域，不得占用道路设置路内停车位。例如在公共停车场200米范围内原则上不宜施划路边停车位。
要依法加强对占用道路停车位设置和使用情况的监督检查，运用法律、行政和经济手段严格管理，充分发挥现有道路设施功能，提高道路服务水平，保障道路安全和畅通。
四是整合资源，多管齐下，缓解“停车难”。停车场从规划到建设需要一个过程，而且由于资金、政策等方面的制约，“停车难”的解决并不能一蹴而就。现阶段应积极整合现有的停车资源，采取多项改善措施，“多管齐下”。由于管理体制与权属的原因，城区的停车资源往往没有得到充分的利用，大有潜力可挖，实施“社会停车资源整合”试点，建设社会停车资源综合利用网络，实行错时停车，为周边居民提供停车服务。把上班时间闲置的小区停车位和下班时间闲置的办公楼停车位充分利用起来。鼓励单位专用停车场在满足自用的前提下向社会车辆有偿开放，政府机关、国有企事业单位要带头执行。根据向社会开放泊位数量，在工商、经营税收等方面给予政策支持和优惠。
（四）加大执法力度，提高管理水平，形成规范有序的城区停车秩序。
一是加强对建设项目停车配建规划的监督检查。规划部门在规划管理中，通过规划设计条件审批、修建性详细规划方案审批、建筑方案审批、建设工程规划许可、建设工程规划条件核实等几个审批环节，对建设项目配建停车设施进行监督。建设部门要在建设项目规划许可、施工图审查、工程竣工验收、房产测绘成果审查入库、房产登记等环节，加强对配建车位的动态监督和管理，在停车设施工程竣工验收时要求建设方出具车位分布图、车位平面图等竣工图。对竣工投入使用一年以上的建筑物，规划、建设部门要检查监督规划停车位的落实情况，禁止配建停车设施挪作他用，对不按规划要求配套建设停车场的单位以及改变用途的行为依照有关规定予以处罚，责令整改。
二是规范城市停车行业管理。要对城市专业停车服务经营单位实行特许经营管理制度，制定市场准入和退出标准，公开、公平、公正地择优选择停车服务经营单位。要引导建立行业协会，建立行业服务评价制度，加强行业自律，采取多种方式加大对停车服务经营单位的监管力度。采取优惠政策，促进停车产业化发展。
城市停车服务经营单位要严格遵守有关法律、法规和规章，建立健全内部经营管理制度、收费制度和服务规范。要加强对停车服务人员的职业道德教育和服务技能培训，不断提高停车服务水平。所经营的停车场应具有完备的停车设施，配置完善的安全监控设施，设置符合国家相关标准规范的标志、标线。
三是要强化管理、严格执法，加大对违章停车、违规收费的处罚力度。进一步加大对驾驶员的宣传和教育力度，增强其守法意识，从人的意识这一源头治理“乱停车”问题。在有法可依的基础上，更要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。针对乱停车现象，公安交警部门应加强巡查频率，及时制止各种乱停车行为，严格按照法定程序对违规驾驶员进行处罚。
四是加强对公共交通、客货运等经营单位配建停车位的审查管理，将配备营运车辆基本停车位作为领取营运证的必备条件。
（五）积极探索停车场建设和管理市场化的新路子。
在政府职能转变时期，面对停车行业产业化这个新课题，按照国家倡导基础设施建设投资多元化的思路，积极开展停车场建设经营方式的探索和试点。
一是开展建设模式试点，采取适宜方式吸引社会资金建设停车场。学习借鉴禅城区采用BOT模式，通过招投标选中企业投资、建设、运营、维护停车场。特许权期限内，项目公司利用停车收费收回投资和成本，并获得合理回报；特许期满，把停车场移交给政府。或者采取政府以土地入股并委托公司代为管理的方式，与社会资金组建公司建设、经营停车场，风险共担，利益共享。例如乐从镇利用三乐路口的市政公园的土地与钢贸大厦项目建设方合作建设地下公共停车场。
二是开展停车管理经营模式试点。目前，周边一些地区对路边停车经营采取公司承包管理模式，取得了一定的效果。在路边泊位管理中，引入专门公司经营管理，用价格杠杆进行需求管理，整合泊位资源、增强泊位赢利能力、改善城区停车服务，从而提高车位利用率。
三是试点运作公共停车场建设基金。该基金用于在停车规划、建设、管理活动中需要政府方面投入的地方，当前顺德区公共停车场建设基金可以通过财政拨划、配建差额费、人防工程易地建设费、违章停车罚款、路内停车收入等渠道筹措。
（六）完善公共出行系统，加大宣传教育力度，引导市民出行习惯，减少公共停车需求。
无论是通过行政手段还是经济手段来缓解“停车难”问题，很大程度上都是在城市道路空间资源有限情况下的无奈选择。资源有限，需求无限。城市交通拥挤的真正改善，缓解“停车难”要立足长远，跳出停车看停车，根本措施还在于优先发展公共交通系统，同时改善自行车和步行等非机动交通的出行环境，为所有出行人提供更多的出行选择。提高替代小汽车的出行方式的服务水平，使人们自觉调整出行方式，减少停车需求的无限增长。
从国际社会来看，德国交通需求管理政策的成功之处是保持高比例的公共交通出行地位，通过建立公交一体化系统（TC模式）减少私人汽车需求总量。而丹麦哥本哈根市的交通需求管理策略除了非常重视公共交通服务形式的扩展和多样化，也同时扩展其市内的自行车车道和行人道路网络。
建议区政府全面落实公共交通优先发展战略，从资金投入、路权保障、用地安排、设施建设等多方面采取综合措施，加快确立公共交通在城市交通系统中的主体地位，进一步提高公共交通的运行效率，提升公交服务水平，为广大市民提供“安全、快捷、经济、方便、舒适”的公共交通服务，引导和鼓励市民采用公共交通方式出行。学习借鉴禅城、南海区以公共交通为导向规划城区发展，因应城区空间结构、功能布局、商住消费等因素调整优化公共交通网络，构建以城际轨道交通为骨架、城区公交为基础、出租车为补充、公共自行车短途接驳的立体公共交通体系，在有条件的路段规划建设公共自行车专用道并设置安全隔离带，降低私人汽车需求总量。并在公共交通接驳站点增设停车设施，鼓励“停车换乘公交”，减少外地进入中心城区车辆总量。
同时建议政府及相关职能部门通过媒体、网站，加大公共交通政策、公共交通投入等政务信息公开力度，加强宣传教育，让人们认识到机动车尾气已成为目前空气主要污染源、严重危害健康，大力倡导“绿色出行、利己利人”环保意识，逐步转变市民出行观念和习惯,争取广大市民理解、支持、参与绿色出行，引导和鼓励市民采用公共交通方式出行，减少私人汽车出行造成的交通拥堵和汽车尾气污染，从根本上缓解我区“停车难”的问题。