河间市环卫服务市场化PPP项目案例分析

摘要：城市环卫服务的市场化运作，能够有效的促进环卫服务的改革以及提高服务质量，这也是我国环卫产业发展的主要趋势。环卫服务事业与PPP的结合，更体现了新形势下环卫产业的一个新的发展方向。本文结合河间市的环卫服务市场化项目，解读该项目的交易结构的构建、监管体系的设计、采购工作的开展，为环卫服务的市场化与PPP运作模式的结合提供参考，进而充分发挥PPP模式提高项目运营效率、盘活存量资金以及推进城乡建设等优势。

关键词：环卫服务 市场化 PPP

　　一、案例分析思路

　　河间市环卫服务市场化项目的建设对于河间市环卫服务水平的提升、河间市事业单位的改革以及环卫服务供给方式的改革具有重大意义。项目建设与PPP模式的结合给该项目带来了很多新的机遇及可能，通过调研分析本项目最终采用原有环卫设施的ROT模式、原垃圾填埋场的TOT模式以及新建垃圾处理厂的BOT模式运作该项目。我们主要分析三个方面：

　　项目边界的确定。本项目建设内容主要为河间市现有垃圾中转站的基础设施改造和除臭系统建设以及公厕改造；项目的运维内容主要包括约定范围内的主次干道、慢车道、辅道、道路绿化隔离带和广场绿地等的清扫保洁，生活垃圾收运处理，公厕的运营管理及粪便抽运等，涵盖内容众多，并且涉及城乡两级管理，首先需要明确项目的边界，这也是我们进行PPP运作的基础。

　　现有设施人员的安排。本项目原有环卫服务由城管局下属环卫处服务，环卫处现有环卫资产包括车辆、场地、设施、人员、低值耐用品等，如何安置好原有环卫资产，顺利平稳过渡，成为该项目关键环节，尤其是现有环卫从业人员的安排，成为社会安定的重中之重。

　　市场化服务质量的保障。项目实施的目的为提升河间市整体环卫质量，达到环卫服务“收集、运输、处理”一体化，同时形成环卫城乡一体化格局，达到美丽乡村建设整体目标。但如何保障环卫服务的质量以达到预期目标，则成为项目实施的主要关注点，通过建立积极有效的考核体系，激励项目公司环卫服务质量的提高，同时建立服务退出机制，对于项目实施后，效果出现严重问题或是其他违规现象，政府保持单方面的中（终）止权利，以此保障市场化的服务质量。

　　项目的深层次思考。通过对该项目的总结，对目前多种运作模式相结合的方式进行探讨，以及对环卫市场化改革的过程中遇到的问题进行总结。

　　二、项目背景

　　河间市地处华北平原腹地，属河北省沧州市管辖。居京（北京）、津（天津）、石（石家庄）三角中心，环渤海经济区，距北京189公里，距天津183公里，距石家庄176公里。东与沧县、青县接壤，北与大城县、任丘市交界，西与肃宁县、高阳县相邻，南与献县相连。距离党中央最新规划的雄安新区核心区域仅50公里，未来的经济发展不可限量。古城河间历史悠久，人杰地灵，名家辈出，其定位为“历史古城、文化名城、北方水城和现代化中等城市”。

　　近年来，河间市市委、市政府不断加大环境卫生事业的投入力度，城市市容市貌得到显著改善。面对京津冀协同发展的新机遇，河间市城市发展将进入高速发展阶段，作为城市公共服务的环境卫生事业必将面临诸多的挑战。面对新形势，河间市市委、市政府积极响应国家产业政策，鼓励社会资本积极参与公共服务供给新模式。  　　我国环卫产业发展趋势主要分为以下三个阶段：

　　（一）政府行政职能诞生管理阶段（1949-2003）

　　城市公共服务兴起于欧美，上世纪九十年代公共服务概念逐渐传入我国。而市政环卫工作一直是国有体制、政府主导，由事业单位环卫部门进行监管、实施。直到21世纪的最初几年，事业单位是绝对主体，偶尔会有一些边缘业务交给个体户性质的单位承担，业务量和产值规模极小。

　　（二）小规模市场化试点阶段（2003-2013）

　　2010年之前，在我国沿海发达地区由一些零星项目招标开始，逐步开始城市公共服务雏形，而市场化作业公司也开始朝着中小企业规模的方向发展。有些城市启动了政府采购公共服务的试点，随着一批专业化企业的出现和发展，社会化、市场化越来越深入，这个行业正在逐渐形成，十八大召开之后，市场化趋势越发明显。

　　（三）市场化推广发展阶段（2013年下半年之后）

　　党的十八大召开给这一行业带来春风，特别是十八届三中全会进一步明确了全面深化改革，政府采购公共服务和社会化、市场化的运营机制建立。“美丽中国”的中国梦给这个行业一个更加强有力的支撑。

　　三、项目概况

　　环卫服务市场化服务分两阶段实施，第一阶段区域为城区和城区周边43个村庄。其中，城区服务四至范围：东至齐会大街，西至瀛西街、南至瀛南路、北至诗经路。业务内容包括419.3万平米的道路清扫保洁（含106国道至河间北高速路口26.64万平米、尊祖庄开发区保洁面积28.8万平米、28个城中村27.86万平米）和城区周边43个村庄（按照各村庄的人口测算清扫费用）的道路清扫保洁，146吨/日生活垃圾的收运（具体清运数量按实际清运量为准），21座公共厕所的管理和保洁以及粪便抽运，13座垃圾中转站的运营管理，冬季除雪铲冰及各项应急保障。第二阶段区域为河间市城乡一体化过程中涉及的544个村庄（含乡镇政府所在区域），在后续条件成熟后另行约定执行时间与执行标准。

　　生活填埋场市场化包括第一垃圾处理场的市场化与未来第二垃圾填埋场的市场化运营。河间市第一垃圾处理场位于市区西北部约9公里，沧保公路南侧1公里处，2010年6月开工建设，2010年10月竣工。整个垃圾处理场按功能分为管理区、填埋区、堆土区三部分，总占地面积11.07公顷，总投资3405.52万元，总库容85.4万立方米，设计日处理垃圾160吨，服务年限11.7年。渗滤液处理规模为50吨∕日。2015年日均处理垃圾141吨。2012年第一垃圾填埋场被国家住建部评定为城市生活垃圾无害化Ⅰ级填埋场，2014年通过复检。2010年10月至2016年3月共处理生活垃圾247357吨，剩余容量为521243吨（85.4*0.9-247357）。第二垃圾处理场预计设计日处理量350吨，分区域填埋，填埋库容250万立方米，服务年限15年，共需占地230.94亩。第二垃圾填埋场的建设进度及建设定价标准，另行约定。四、项目开发过程

　　（一）项目运作模式

　　本项目环卫服务采取PPP中的ROT（改建—运营—移交）运作方式，即政府在特许经营期内将河间市环卫服务的设施改造、运营维护等职责转让给项目公司，由项目公司负责合同约定的环卫服务，政府向项目公司支付绩效服务费用。

　　对于已有垃圾填埋场，采取TOT（转让—运营—移交）模式运作，政府将现有垃圾填埋场转让给项目公司，由项目公司负责现有垃圾填埋场的运营维护，在合作期满由项目公司无偿移交给河间市政府或其指定机构。

　　河间市政府根据后续垃圾填埋需求适时采取BOT（建设—运营—移交）模式新建垃圾填埋场，具体新建垃圾填埋场的规模、工艺通过签订补充协议的方式与项目公司另行约定。本项目PPP运作模式见图1所示：

图1本项目PPP运作方式

　　（二）项目交易结构

　　本项目将由河间市城管局通过合法方式选择投资人，由投资人按要求设立项目公司进行具体运作。

　　1、项目合作边界。

　　本项目建设内容主要为河间市现有垃圾中转站的基础设施改造和除臭系统建设以及公厕改造；项目的运维内容主要包括约定范围内的主次干道、慢车道、辅道、道路绿化分车带和广场绿地等的清扫保洁，生活垃圾收运处理，公厕的运营管理及粪便抽运等。

　　2、项目融资结构。

　　考虑到本项目的资本金及本项目后续融资等，项目公司资本金应至少为项目投资总额的20%。考虑到项目公司成立初期需要支付一定的前期费用，因此，建议项目公司注册资本为1000万元，可按照项目进度分批到位，其他资金可通过银行贷款、股东借款、基金等方式筹集。

　　3、项目回报机制。

　　项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助，由项目自身经营属性所决定。环卫服务作为公益性项目，自身缺乏使用者付费机制，在PPP模式中，必须通过政府付费实现项目投资收益，本项目采用“政府购买服务”的政府付费机制。本项目回报机制见下图2所示。

图2本项目回报机制

　　本项目由项目公司负责提供符合项目合同约定的道路清扫、垃圾清运处理、中转站的运营维护以及公厕清洁管理等环卫服务，由政府依据项目公司实际提供的服务量支付政府购买服务费用。本项目根据运维作业标准进行绩效考核，根据考核结果相应调整政府购买服务费用，以调动项目公司的积极性。

　　（三）项目合同体系

图3本项目合同体系（四）监管结构

　　监管方式主要包括行政监管和公众监督等。

　　1、行政监管

　　政府相关行业主管部门依据法定职责对项目公司安全、成本等进行行政监管：

　　安全生产监管，包括政府主管部门可在不影响项目正常运行的条件下，随时进场监督、检查项目设施的建设、运营状况以及环卫服务的其他情况等；

　　成本监管，包括项目公司应向政府主管部门提交年度经营成本、管理成本、财务费用等的分析资料；

　　报告制度，包括项目公司向政府主管部门和其他相关部门定期报告和临时报告。

　　2、公众监督

　　本项目属于公益性项目，环卫一体化与公众的日常生活息息相关。因此，河间市城管局在对项目公司进行考核评价时，应体现本项目环卫一体化服务市民的宗旨，接受公众监督。

　　（四）社会资本方甄选

　　PPP模式的重要内容之一在于社会投资人要有较强的投融资能力，能够在规定的期限内完成项目投资及后续运营服务。在投资人的选择上，容易由于信息不对称或潜在投资者有意回避等相关问题，导致业主对潜在投资人实际情况掌握不完全，从而造成较大的风险。因此，应对本项目的意向投资人进行资格审查，根据项目的具体情况在注册资本、财务状况、商业信誉、资质等方面对意向投资人设置一定的准入条件。

　　根据本项目建设规模，投资人应具备以下条件：

　　获得注册当地主管部门颁发的环卫相关服务行政许可；

　　投标人必须独立投标，采购人不接受任何形式的联合体投标；

　　报名期间内由企业注册地或项目所在地检察机关开具查询行贿犯罪档案结果告知函）；

　　投标人自2013年4月1日至今从事过单项合同金额年度服务费用不小于500万元（含）以上的道路清扫保洁或垃圾收集转运作业服务项目（以合同签订时间为准）；

　　单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一项目的投标。

　　本项目于2016年6月23日在河北省政府采购网发布社会资本资格预审公告，本次资格预审共有六家单位参与，按照资格条件对各参与单位予以审核，审核结果为三家通过了资格预审，分别为北控水务（中国）投资有限公司、广西家宝环境服务有限公司、重庆新安洁景观园林环保股份有限公司，通过评审最终由北控水务（中国）投资有限公司中标。

　　五、项目案例评价

　　作为河北省唯一一个入选财政部第三批示范PPP项目的环卫市场化类项目，在河北省乃至全国都具有一定的推广意义。财政部财政学会于2017年4月7日举办的第十八期PPP沙龙论坛将此项目作为经典案例进行推荐交流。通过对项目有效边界的合理界定，原有资产设施的有效安排，绩效考核体系的合理设置，以及对潜在投资人的有效筛选，真正实现引进具有技术专业特长和运作效率优势的民间资本（北控环境）提供城乡一体化环卫服务，为河北省美丽乡村建设提供一定的借鉴意义，主要体现在以下几点：

　　（一）转变服务供给方式，提高运营管理效率

　　环卫行业作为公益性较强的市政公共基础行业，长期以来沿袭计划经济模式，主要由政府直接投资和运营，缺乏市场激励及过程控制，具有一定的封闭性，导致其运营效率难以提高。通过引入市场化运作可以有效实现公共服务的企业化供给，通过绩效考核与政府服务购买相挂钩的方式，提升社会主体运营积极性，提高公共服务的供给效率。

　　（二）盘活存量环卫资产，缓减政府投资压力

　　政府通过环卫资产整合能够盘活政府环卫资产，并为后续城市环卫设施建设建立市场化的投资机制，实现市场化可持续融资，减轻财政直接投资的压力。将车辆租赁给项目公司有偿使用，并于期初一次性支付租金。租赁期限为20年（受法律保护的最高租赁年限），到期后继续续租5年，期间每年年底对车辆进行盘点，部分车辆如需报废处理，由环卫处负责办理资产报废相关手续。

　　垃圾中转站和公厕资产由政府无偿提供给项目公司使用，项目公司负责按照有关标准对垃圾中转站和公厕进行运营维护。

　　果皮箱与垃圾收集桶等低值易耗品无偿提供项目公司使用，项目公司根据实际需求和有关标准负责对上述低值易耗品进行添置、更新和维护。

　　对场地（车库）的使用由项目公司根据自身意愿和实际需求，与城管局协商租赁现有场地，具体租赁事宜由城管局和项目公司另行协商。

　　（三）平稳引进企业管理，提高运营管理水平

　　按照“以人为本，平稳交接”的基本原则。

　　在岗正式职工：对于在岗正式职工采取自愿原则，一是可以选择继续留在原单位，或者由政府进行内部分流；二是可以选择转换身份，到项目公司工作。

　　临聘工作人员：项目公司必须按照合同约定标准对河间市城管局环卫处自愿进入项目公司的现有人员进行全员接收，签订劳动合同，并保证其工资福利水平不低于有关标准，且3年内项目公司主动辞退原环卫处工人不得高于接收总人数的30%。

　　（四）推进美丽乡村建设，实现城乡环卫一体化

　　该项目覆盖了河间市大部分的环卫服务，能够大幅提升河间市整体的环境卫生状况。实现全面推进城乡环卫一体化改革，加快推进农村地区垃圾治理，为更好地推进河北省美丽乡村建设的有序开展。

　　从产业链视角来看，本项目实现了前端的道路清扫保洁、中端的垃圾收运以及末端的垃圾处理与资源回收再利用；

　　从城市区域管理来看，本项目覆盖了城乡服务体系整合，最终实现城乡一体化的服务；

　　从环卫资产视角来看，本项目实现了环卫资产的统一管理运营，包括环卫作业车辆、中转机械等设施设备以及环卫作业人员的一体化。