德国是全球能源转型的先行者与可再生能源发展的领头羊。由于能源资源条件相对贫乏，德国把减少温室气体排放和逐步淘汰核能作为其能源转型的两大政策目标，把发展可再生能源和提高能源效率作为转型的两大核心目标和主要路径，采取了一系列激励和补贴政策，积极推进电力市场化改革和基础设施建设，促进科技创新和节能减排，倡导绿色低碳智慧的能源转型。
近些年来，为了顺应全球能源转型的大潮流，应对国内能源供需关系结构性失衡以及生态环境恶化等问题，中国也在积极推动能源转型。由于我国资源禀赋和能源结构与德国较为相似，德国能源转型的得与失将对我国能源发展起到指导和借鉴作用。
本文通过调研德国能源转型的现状、研究能源转型的政策及战略路径，从中归纳总结德国能源转型过程中存在的问题，并给出中国能源转型的建议。
1、德国能源转型现状与政策支撑
截至2019年底，德国可再生能源装机总量为122.5GW，较上年增长4.7%，其中，风电装机60.9GW，光伏发电装机49.2GW，水电4.8GW，生物质发电8.2GW。2019年，德国碳排放总量约为8.11亿吨，比上一年减少5000多万吨，较1990年减少约35%，这使德国向实现2020年碳减排目标更近了一步。
碳排放量降低主要归功于发电领域。2019年，由于欧洲碳排放交易体系中碳排放权价格上升，德国风力、太阳能、水力和生物质能等可再生能源的发电量大大提高，比上年增长了5个百分点，同时褐煤、硬煤等传统化石能源发电量显著减少。但在建筑和交通领域，因石油、天然气使用仍在增加，反而导致碳排放量有所增加，由此抵消了部分发电领域的减排努力。
可再生能源政策：德国的可再生能源法律法规体系是以《可再生能源法》为核心的一套促进可再生能源健康发展的联邦法规体系。德国可再生能源立法的突出特点是为不同应用领域（主要为电力、交通、供热）分别立法。在经历了以固定上网电价为主的可再生能源激励政策、基于新增容量的固定上网电价调减机制后，德国现在全面引入可再生能源发电招标制度，全面推进可再生能源发电市场化。
弃核政策：2011年的福岛事故使德国民众对核电的恐惧和排斥达到了顶峰。为顺应民意，德国环境部长宣布，德国将于2022年前关闭国内所有的核电站。这项决定使德国成为首个放弃核能的主要工业化国家。根据淘汰核电的时间表，日本福岛核电站事故后被暂时关闭的7座1980年以前投入运营的核电站将永久性停运。德国其余的10座核电站原则上都将于2021年前关闭。
去煤政策：德国总理默克尔在达沃斯举办的2019年世界经济论坛年会上承诺，德国将逐渐停止以煤炭作为电力来源，并将可再生能源的发电比重从现在的38%提升至2030年的65%。2019年1月26日，在长达21天的激烈谈判后，退煤委正式对外宣布，德国达成淘汰燃煤电厂的时间表的共识，最晚将在2038年前关闭德国所有煤炭火力发电厂。
碳排放交易机制：2019年，德国联邦政府通过了2030气候保护计划的主要内容和相关的气候保护法，以进一步减少对气候有害的温室气体的排放。其中一项重要的措施是在供热和交通领域引入二氧化碳排放交易机制。这两个领域之前未被纳入德国参与的欧洲碳排放交易体系，此次将纳入德国国家排放交易系统。德国将从2021年起启动国家排放交易系统，向销售汽油、柴油、天然气、煤炭等产品的企业出售排放额度，由此增加的收入将用来降低电价、补贴公众出行等。
能效政策：自从经历第一次石油危机以来，德国便逐渐建立和完善了能效法律与监督管理体系。当前德国的能效政策框架主要由欧盟的“能源效率指令”和德国的“能源转型”计划及一系列配套的政策和措施构成，主要包括以《能源效率法令》为代表的，由欧盟委员会颁布的法令；以《能源法》《节能建筑法》为代表的，由德国联邦议会颁布的法律条例；以《国家能效行动计划》为代表的由德国联邦能效署颁布和实施的能效计划等三类法律构成。德国联邦政府在2019年年底通过了《2050能效战略》(EffSTRA)。这一战略确定了2030年的德国能效目标，汇总了新版《国家能效行动计划2.0(NAPE 2.0)》中许多德国联邦政府将要采取的重要措施。
2、德国能源转型战略路径
德国联邦议院将德国能源政策的三个政策目标（3E）——能源安全（Energy Security）、经济效率（Economic Efficiency）及环境兼容（Energy Sustainability）作为指导其能源转型的最高指导原则。《能源战略2050》就是在此原则指导下围绕建立一个环保的、安全的、可支付的能源供应体系展开，确立了德国中长期能源发展思路。
能源转型是德国联邦和16个德国地区的共同倡议，该倡议的管理涉及各级政府，包括一些部委和公共行政机构，以及整个商业界和社会，使联邦层面和地区层面紧密相连。健全的制度体系、孜孜不倦的科技创新、完善的监管保障和民众的广泛参与成为了德国实现其转型目标的四大保障措施。
3、德国能源转型中存在的问题
德国可再生能源产业在高速发展的同时，也面临不少问题，其中最主要的问题就是可再生能源补贴推高了全社会用能成本，加重了居民生活负担。能源转型的成本如何度量并无统一标准，但其最直接的成本首先是对可再生能源的补贴成本。德国零售电价包含批发价格、电网并网费、增值税、碳税、可再生能源附加费等要素。可再生能源附加费是用来补偿可再生能源电力的FIT超过市场批发电价的差额，这一差额主要由德国居民用户分摊。在2000年前后，德国开始征收附加费，由每千瓦时不足1欧分，到2019年增至6.4欧分/千瓦时。
目前，德国已成为欧盟电价最高的国家之一，居民电价比欧盟平均水平高出近50%。其中，可再生能源附加费占据了居民电费的20%，加之各项税收，使电力成为烟草、汽油和烈酒之外赋税最高的消费品，一些贫困家庭甚至出现交不起电费而停电的现象，这给德国的绿色转型带来较为沉重的经济负担和社会负担。但根据民意调查，自2019年5月以来，选民认为气候和能源系统转型是国家面临的最重要问题，排在移民/融合（第2位）和养老金（第3位）之前。
随着各类可再生能源电力规模的继续扩张，未来向可再生能源转型所累积的这一笔成本相当惊人。德国弗劳恩霍夫太阳能系统研究所(Fraunhofer ISE)2015年发布的一项研究显示，为实现2050年德国相比1990年减碳80%的能源转型目标的累计总成本，在零碳价和化石燃料价格稳定的假定下为5.34万亿欧元，考虑到未来实际碳价不可能为零，则实际成本将更高。
4、德国能源转型给我国的启示
经过20多年的探索与实践，德国的绿色转型战略已逐渐成型，并在其解决能源安全、打造绿色产业、拉动经济增长与就业、扩大国际影响力等方面发挥了重要作用。但能源转型过程中，德国也暴露出一些问题，可为中国能源转型提供参考借鉴。
一是完善价格机制，充分发挥市场的资源配置主体作用。德国能源署署长库尔曼曾评论德国转型犯过的最大错误是：给予光伏发电补贴的时间太长，消减的速度太慢，由此给德国能源转型带来了沉重的负担。事实上，中国当前的可再生能源发展也暴露了相似问题，高补贴政策刺激下带来了风光发展超规划预期，一方面造成中国的可再生能源发电补贴缺口持续扩大，另一方面导致可再生能源消纳困难、投资浪费等一系列问题。随着风电、光伏发电成本的进一步降低，中国应适时引入德国的市场竞价体系，利用市场手段促进可再生能源的平价上网和持续健康发展。
二是培养节能环保意识，提高绿色转型的全民参与度。公民既是能源转型草根运动的发起者，又是能源转型的主要支持者。德国政府组建了400多家专门从事能源能效信息咨询服务机构，确保社会参与的制度化；通过各种宣传媒体告知民众，在供暖、供电、出行、食物等方面如何提高可再生能源的利用率；把公众利益落到实处，对于采用相关设备利用太阳能的家庭、农场可得到政府相应的奖励。中国人口基数大，人均能耗高，提高全民的节能环保意识和利用可再生能源的积极性，将对中国能源绿色转型产生不可限量的推动作用。
（作者 栗楠等 国网能源院能源电力规划实验室）
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