市政府向规划部门作出的规划批复意见一般不属于行政诉讼受案范围
---再审申请人甲公司诉再审被申请人T市人民政府、S省转型综合改革示范区管理委员会规划批复及行政赔偿案
◈裁判要旨
《行政诉讼法》第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照该法向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第12条规定了人民法院行政诉讼的受案范围，该条对属于人民法院受案范围的行政行为进行了正面列举，第13条规定了人民法院不予受理的范围。但是，在司法实践中，对于行政机关作出的特定行为是否属于可诉的行政行为，常常存在争议。本案争议的问题是规划批复行为是否具有可诉性。
行政规划行为种类繁多，效力各有不同。根据《城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节。审判实践中，某一规划或规划批准行为是否可诉，应当从该规划行为是否具有外部性，即是否对外发生法律效力，是否对特定人的权利义务产生了实际影响等特征分析判断。对外发生法律效力，是从法律效果的角度去看；而对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响，则是从权利义务关系角度去分析。本案中，被诉规划批复系市政府针对规划部门呈报的用地控制规划作出的原则性同意的批复意见，性质上属于规划编制的内部管理行为，具有一定的内部性、过程性特征，而不具备可诉行政行为的外部法律效力。所谓外部法律效力，是指行为针对或者作用的对象是行政机关以外的公民、法人或者其他组织，而不是仅在行政机关内部或者行政机关之间产生内部效力。另外，就本案被诉规划批复的内容而言，亦没有对特定人设定新的权利义务内容，即对行政机关以外的公民、法人或者其他组织的权利义务不产生直接的实际影响，故该类规划批复行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
◈基本案情
2001年1月，T市人民政府（以下简称太原市政府）为甲公司核发了并政开地国用（2001）字第00002号《国有土地使用证》，甲公司取得了位于T市高新区长治路西5072.97平方米地块的国有土地使用权；土地用途为工业科研生产，土地使用期限至2043年。至甲公司提起本案诉讼，该国有土地使用权未被有权机关收回。
2007年，原T市规划局组织编制了《小马、殷家堡村片区用地控制规划》，在绿地系统规划中将平五街设计为小游园，位于B-IV-11、B-IV-18、B-V-3地块，其中B-IV-18地块为甲公司合法使用的上述土地。2007年8月，原T市规划局对上述控制规划进行了公示。2007年12月，T市政府根据原T市规划局上报的控制规划，向其作出并政函〔2007〕71号《关于小马殷家堡村片区用地控制规划的批复》，原则同意该控制规划。
2011年5月，原T高新技术产业开发区管理委员会（后变更为山西转型综合改革示范区管理委员会，以下简称高新区管委会）向T市市委作出并高新管〔2011〕8号《关于山西泰鸿公司申请在高新区立项报建未予核准的报告》，建议经评估后收回甲公司土地使用权并予以补偿或者在高新区规划范围内的龙城新区等面积置换。2011年8月，高新区管委会向太原市城乡规划局作出并高新管函〔2011〕15号《关于尽快落实高新区相关问题的函》，甲公司被列为申请控规调整的企业在龙城新区或南部新区转换土地，但至本案诉讼，未对甲公司使用土地进行调整转换。
2016年6月15日，甲公司向法院提起行政诉讼，请求：（1）撤销并政函〔2007〕71号《关于小马殷家堡村片区用地控制规划的批复》，恢复其对土地的利用或置换同等位置和价值的土地；（2）判令T市政府重新与其签订土地出让合同，延长土地使用年限；（3）判令T市政府、高新区管委会共同赔偿甲公司从2001年1月21日开始长期不能使用土地造成的损失共计5100万元。
◈争议焦点
本案的争议焦点为：T市政府作出的并政函〔2007〕71号《关于小马殷家堡村片区用地控制规划的批复》是否属于可诉的行政行为；甲公司因规划修改而不能使用案涉土地的损失能否在本案中予以支持。
第一种观点认为，T市政府对下级职能部门上报的材料未尽审查义务，将甲公司使用的地块规划为绿地，该批复虽是对其下属部门作出的内部行为，但该内部行为已经外部化，故T市政府作出的规划批复行为具有可诉性。T市政府、高新区管委会的规划行为对甲公司的土地使用权造成侵害，依法属于可诉的行政行为，符合《行政诉讼法》第12条第1款第（12）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”的规定。T市政府、高新区管委会应当采取补救措施，并对甲公司因此受到的损失承担相应的赔偿责任。
第二种观点认为，T市政府作出的规划批复是对原T市规划局编制上报的《小马、殷家堡村片区用地控制规划》的审批行为，该审批行为属行政机关行政程序内部报批行为，对外不产生法律效力。T市城乡规划局是城市规划行政主管部门，依照相关规定，规划部门应是规划的编制、管理、协调、实施机关；被诉的T市政府批复并不是对甲公司合法权益产生直接影响的行政行为，故甲公司对T市政府作出的批复提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。由此，甲公司依附在请求撤销被诉规划批复的其他诉讼请求，包括采取补救措施、赔偿损失等，亦不属于受案范围。
◈裁判结果
一审：一、确认T市政府作出《关于小马殷家堡村片区用地控制规划的批复》中关于甲公司持有的并政开地国用（2001）字第00002号《国有土地使用证》中的绿地规划行为违法，并责令太原市政府采取相应补救措施。二、判令T市政府、高新区管委会赔偿甲公司5018400元的利息损失。
二审：一、撤销一审行政判决；二、驳回甲公司的起诉。
再审审查：驳回甲公司的再审申请。
◈评析
行政行为是现行行政诉讼法中确定受案范围的一个基本概念，但显然，不是所有的行政行为都可以进入司法审查范畴之内。行政机关的行政行为多种多样，公民、法人或者其他组织与行政机关之间的纠纷也是纷繁复杂，而行政诉讼的受案范围受一般法律保护的需要、行政行为的成熟性及法治条件等多方面因素的影响。审判实践中就需要对行政行为是否具有可诉性进行界定。从理论上，可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为。在法律规定层面上，《行政诉讼法》第13条规定了四种排除诉讼的情形，此外，《行政诉讼法司法解释》第1条又根据行政诉讼法的精神，明确了十种不属于行政诉讼受案范围的情形。该条款列举属于不完全列举，主要是就审判实践中比较常见的、争议比较大的事项进行了列举，且该条款内容中有几项规定的行为存在一定的交叉性，如第（5）项规定的“不产生外部法律效力的行为”（内部行为）、第（6）项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”（过程行为）、第（10）项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”（不产生实际影响的行为）等，实际上是从不同角度、不同侧重作出的规定，在司法操作层面，有助于对复杂多样的行政行为进行全面、多层次的把握、判断。行政行为本身是一个涵盖性很强的概念，且随着国家行政管理职能的转变，公共服务职能的扩大，行政行为的内涵也将越来越丰富。目前实践中，判断是否属于可诉的行政行为，需要考察是否属于行政主体作出的行为、是否具有对外性、是否具有特定性、是否具有处分性、对权利义务关系产生调整作用等，结合行为法律关系的本质特征综合把握。
具体到本案，争议的问题是市政府作出的规划批复行为是否具有可诉性，涉及对规划内容和批复形式两方面的理解。在现代行政活动中，以城市规划为中心展开的行政规划已经成为现代行政的一大特征。在域外行政法学界，有学者就认为行政规划是行政权为实现一定的公共目的而设定目标，以及为达成该目标而提出的综合性手段，强调行政规划中存在的目标设定性质和手段综合性质。通常情况下，由行政机关来决定行政规划的内容，法律上允许行政机关拥有较为宽泛的裁量空间，因此，对于行政规划的司法审查和救济，存在一定程度的有限性。例如在日本，对于行政规划是否能够适用撤销之诉，法院对此持否定态度，理由基本在于附随性效果论和争讼未成熟论上。
在我国，由于行政规划行为种类繁多，法律效果各有不同，理论上按照不同标准分类，包括：长期规划、中期规划和短期规划；全国规划和地方规划；经济规划、土地规划等以规划对象所作的区分；基本规划和实施规划；等等。我国《城乡规划法》是调整城乡规划的基本法律，就城乡规划规定了总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。因此，对于行政规划行为是否属于行政诉讼受案范围，不能笼统下结论，需要结合规划内容和形式具体分析。
根据《城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节。如行政机关依据城乡规划作出的行政许可、具体规划措施等具体实施规划的行为，具有直接处分性，属于可诉的行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。而对于具有一般性调整特征的规划的编制及审批，通常不能直接对其提起诉讼。审判实践中，判断某一规划或规划批准行为是否具有可诉性，重点应当从该规划行为或规划批准行为是否具有特定性、处分性、外部性等特征分析判断。所谓特定性，是指行政行为是针对特定对象，就特定事项作出的处理。例如一地区的国民经济发展规划，具有抽象性行为的特点，通常在一定时期能够反复适用，或成为有关行政机关作出其他行政行为的政策依据，显然，此种规划不具有可诉性。所谓处分性，是指行政行为具有法律意义、产生法律效果，对特定人的权利义务具体处分，而非只是针对不特定多数人的一般抽象性予以规范。例如土地利用总体规划，是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，故此种规划不具有可诉行政行为的特定性和处分性，不属于行政诉讼受案范围。有些案件中，当事人对规划提起的诉讼，还受到原告资格条件的限制。所谓外部性，是指行政行为应当是行政机关对外所实施的，对外发生法律效力的行为，以区别于内部行政行为。上下级行政机关之间的询问和答复问题、请求批准和答复审批事项，审查建议、事后备案等，是现实中行政过程运行的常态举措。内部行政行为通常不直接决定或涉及当事人权益，一般不认为是可诉的行政行为。但有时候行政机关不另做行政决定，直接执行内部文件，行政内部文书超出行政内部系统，且对外直接发生了执行力，则可能成为外部行政行为。行政文书的名称和形式不是决定其是否属于内部行政行为、是否可诉的要件，具有决定性作用的是其实际内容和法律效果。
本案中，被诉的规划批复是否具有可诉性，主要是从该行为是否具有外部性和处分性角度考量的。被诉规划批复是T市政府针对原T市规划局呈报的《小马、殷家堡村片区用地控制规划》作出的原则同意回复意见，属于上下级行政机关之间的请求批准和答复审批事项，是法律规定的关于行政机关制定规划的内部层报程序，具有一定的内部性、过程性特征，换言之，该批复的原则性同意意见，由于相关行政机关对用地控制规划的后续实施行为尚未最终而定，尚未达到行政争议的成熟性程度。就批复内容而言，该批复没有对甲公司的权利义务进行直接设定，不对甲公司的权利义务产生直接的法律效力，故不具有可诉行政行为的处分性。甲公司完全可以通过对后续具体的、直接的处分行为提起撤销之诉，从而达到权利救济的目的。因此，本案中，甲公司针对该规划批复提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。如果甲公司认为行政机关在规划实施的后续过程中侵犯了其已经合法取得的土地使用权，或者相关部门在履职中存在行政不作为（如不依法予以补偿等），可以依法另行提起行政诉讼。关于甲公司在本案中提出的要求T市政府重新与其签订土地出让合同，延长土地使用年限的诉讼请求，缺乏事实根据。
（撰写人：仝蕾、任盛楠）
来源：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》、津法善行
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