政府在粮食、棉花、油料等大宗农产品政策上赋予了太多使命，包括提高粮棉油生产能力，保障粮棉油安全，提高农民收入，减轻财政压力，提高低收入人群生活水平等。结果在粮棉油政策制定和执行中尽是两难选择，提高粮棉油生产能力与减轻财政压力是一对矛盾、保障粮棉油安全与减轻财政压力是一对矛盾、提高农民收入和减轻财政压力是一对矛盾、提高农民收入与提高低收入人群的生活水平是一对矛盾、减轻财政压力和提高低收入人群的生活水平是一对矛盾。实际上，我们的粮棉油政策不应该赋予这么多的使命，提高低收入人群生活水平的使命应该通过构建普惠制的民生社保体系解决，而不应该让粮棉油政策承担。整个大宗农产品政策都有相似的问题，下面就以粮食政策为例进行研究。
一、我国粮食政策执行现状
1、粮食保护价下的国家粮食储备制度。
粮食保护价政策，是通过保证农民的种粮收入，保护农民的种粮积极性，以达到稳定粮食生产、保障粮食供给的目的。因此其政策目标主要是两个，即稳定粮食供给能力和稳定农民的收入。国家粮食储备制度的目标主要有：粮食安全、稳定价格、稳定生产者收入和经济效益，其中粮食安全是根本性的主导目标。但是我国的粮食储备制度是兼顾保证粮食保护价顺利执行的粮食储备制度，这种制度导致国家粮食储备主导目标错位，将价格支持和稳定生产者收入成为粮食储备的主要目标，从而引发很多矛盾，存在很多问题。
⒈破坏市场规律，导致粮食供求的结构性矛盾。粮食保护价引发供需矛盾又使保护价敞开收购政策不能真正贯彻实施，使农民丰产不增收，国内、国际市场的一体化使保护价政策异变为保护国外的粮食经营者和消费者。
⒉粮食保护价政策实施让财政不堪重负。粮食差价补贴就达一、二百亿之巨，国家为此每年需支付巨额的利息和保管费用就达300多亿，仓库费用、仓储损耗等，也是一笔不小的费用，粮食陈放久了，陈化变质，不得不低价处理，这又是一笔巨大的损失，为了实施这个粮食保护价政策国家每年财政支出估计800亿元以上。
⒊实施粮食保护价政策引发大量寻租行为。政府财政给予国有粮食收储企业以差价补贴、收储补贴、陈化补贴，因此欺报、瞒报收储数量以骗取或套取补贴就成为合乎理性的选择，挪用、截留收购资金成为某些人快速致富的捷径。1998年粮食部门2000多亿元的亏损挂账以及数千亿粮食收购资金被挪用等丑恶现象的揭露，举世震惊。于是，收购资金封闭运行等政策相继出炉。同时相应地宣传教育、监督检查成本也必不可少。然而不管政策如何完善，监督机制如何复杂，依然有空子可钻。[i]
⒋粮食质量缺乏市场竞争力。主要反映在三个方面：一是品种结构上，国内平衡有余、轮换经营困难的稻谷比例偏大，而耐储性强的小麦，国内自产不足的大豆比例偏小；二是品质结构上，一般品种多，专用优质品种少，不能满足多元化市场需求；三是储存期较长，即使没有陈化，陈粮已失去市场竞争力。
⒌粮食储备轮换与市场脱节。负有粮油进出口经营权的中国粮油进出口总公司与中央储备粮管理总公司分属不同系统，严重制约了中储粮轮换与进出口经营的有机结合，影响在必要情况下储备粮轮换时对“两个市场”的利用。再者，现有的轮换报批机制仍带有浓厚的计划经济色彩，层层审批后往往失去“商机”。
⒍储备粮库的布局不完全合理。国家现有1700多个储备库，其中有很多是新库。尽管我们不否认大多数新库布局是合理的，但我们也不能忽视这样一个现象：一方面在1998年开始建新库时，由于任务重，要在规定的时间内建成并装粮，根本就不可能对全国各地的粮食产销和流向情况作详细科学的论证，仅凭各地的汇报，突击看点，突击上马开工。另一方面各地都从本地区利益出发，力争把储备库放在自己的县市，找领导签字、批条子现象难以杜绝。[ii]
2、种粮补贴制度。
国家将全面放开粮食收购市场，直接对种粮农民进行补贴。粮食补贴与流通环节脱钩，补贴转入生产过程，由暗补变明补，由间接补贴变为直接补贴。制定这个政策的目的，一是为了鼓励农民积极发展粮食生产，扩大播种面积，增加粮食产量；二是为了增加种粮农民的收入，改变粮食主产区农民收入长期徘徊不前的局面。这一政策的设定，对促进粮食生产，扩大播种面积，增加粮食产量在短期内是没有问题的，但增加农民收入的目的却无法实现。为什么呢？粮食产量增加了必然导致价格的更大幅度的下降，因为粮食属于一种需求弹性较小的产品，往往价格下降，不会增加多少需求，而粮食属于储存成本比较高的商品，供给过剩往往会导致价格的大幅度下降。叶圣陶先生的《多收了三五斗》就是说的这个问题，他说的还是亩产提高了还导致农民反而减收，如果大家通过增加种植面积引起产量增加，对于具体每个农民来说就更惨了，不增产只减收。
另外实施粮食直补政策的财政成本非常高，按着国家政策，每亩粮食直补金额在200多元，加上复种补贴，最高可以达到500多元，这里采用的是浙江省绍兴市的数据。一些中西部的省份可能低一些，就算全国平均每亩直补只有200元（含复种），全国共有15亿亩耕地种植粮食，一年的粮食直补金额就达到3000亿元。实施粮食直补政策的寻租和监管成本也非常高。因为基层执行者在种植面积方面弄虚作假非常容易，管理起来难度非常大，可以说一些产粮区的乡镇和村干部工资福利大部分都来自于种粮直补。
综上所述，粮食直补政策也是一个极易异化的政策，很容易成为一个财政负担重，农民又不受益，执行寻租严重的政策。
二、构建共赢粮食制度
1、完善国家粮食储备制度。
⒈修订国家粮食储备制度设计目标，就是保障粮食安全。其他稳定价格、稳定生产者收入和经济效益等原有设计目标改由市场机制决定。
⒉确定有效规模，调整合理布局。粮食储备能力规模的确定，理论上以“后备储备”与“年消费总量”的比例作参考，实际上以适应全国非农业人口口粮及应付突发事件所必需的粮食量确定，根据我国人口总数和人均直接消费量计算出我国总的年直接消费量约为2.6亿吨，其他的2.6亿吨为饲料粮和工业用粮，而大约2亿吨粮食由农民自己储备，还有大量的粮食供销企业自己可以大量储备，国家储备粮大约有个1000-5000万吨（根据粮价定，价高了可以要求储备少些）就足够了。国家只要储备小麦和稻谷两种基本口粮品种。具体每个时期粮食储备量由当时粮食价格确定，一般来说，市场价格越高，国家储备量就要越少。储备粮的合理布局，以消费地为主，主要集中在中心城市，再结合生产地、铁路运输状况以及必要时结合国际粮食市场的“南进北出”大流通，以形成便于调度、利于吞吐、减少成本、保障供给的粮食安全储备与运行网络。
⒊国家储备粮企业自主经营，自负盈亏。国家的每一个储备仓库，都改制成一个独立的企业，接受国家粮食局的监督。每个企业每个时期的储备量受国家粮食储备局的监督，每年给予他的贷款数量是由储备粮食数量决定的。当然作为国家储备粮企业不能在物价高涨时哄抬物价，囤积居奇。这时的具体销售粮价参考国际粮价和周边地区粮价确定，一般以较低地区的粮食价格加运费和适当差价（10%）确定，而且必须放开销售，不能限制总量，可以限制单笔销量，也可以以市价销售，但不能主动抬高价格。国家粮食局给1700多个国家粮食储备库都设定一个不同时期的粮食储备最少数量和储存品种质量的指标，这个指标结合储备品种成熟时间制定，可以选择12个时间点，通过1700多个储备仓库收储和销售的时间差完成粮食的轮换，又能保证国家储备粮达到理想的规模。在这个指标要求基础上把每一个国家粮食储备库都拿出来招标，把那些没有人应标的仓库都取消国家粮食储备库资格，再拍卖出去，给社会经营企业做储存仓库。这样国家储备粮食不但不会贴钱，反而还会增加收入。
2、增加粮食储备产能
一是通过提供一般性农业生产服务提高农业生产能力(包括粮食生产能力)，降低农产品生产成本，提高国际竞争力，为农民收入的稳定提高提供保障。—般性农业生产服务包括环境项目研究和特定产品研究、病虫害控制、农业科技人员和生产操作培训、技术推广和咨询服务、检验服务、市场促销服务、农业基础设施建设等。究竟怎么提供一般性农业生产服务？首先，对于给农民带来效益的服务实行收费制度；再次，对于确实给农民群众带来效益创新性的一般性农业生产服务，设置奖励办法，以促进这些服务的推广。二是加紧建设南水北调工程和新疆的北水南调的工程。在新疆和甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西等地只要不缺水，这些地区土地可以多生产出数以亿吨计的粮食。
三、共赢分析
1、能够保障国家粮食安全。对于国家的1700多个粮食储备库，每个时间点的储存量都是有规定的，国家粮食局只需监督粮食储存量就可以了，两个人可同时监管十几个仓库。一般情况下，收购季节和销售季节的差价是能够保证仓储企业可以获得正常的市场利润，如果在国家贷款贴息的基础上，国家储备粮仓库经营还可以获得超额利润。他们储存粮食没有资金成本，收购贷款是贴息的，在保证国家规定的储备粮基础上，只要安排好收购和销售计划，他们就有钱赚。粮食储备库的经营者也只有多储存粮食才能获取更多的利润，因为在收购旺季储存的粮食越多，在销售旺季的销量就越大，赚取的差价就越多。因此，在新政策下，国家储备粮的数量在90%的情况下都会高于规定的数量，不可能出现少于国家规定数量的情况，因为只要管好数量后，监督就变得非常简单，弄虚作假一方面没有意义，另一方面成本非常高。
2、农民不会减收，反而增收。实行粮食直补，中国的粮食种植面积大增，从2009年夏粮大丰收可以看出来，使粮价维持在一个较低的水平；取消种粮直补之后，种粮面积就会减少，粮食产量相应下降，价格自然就会上升，种粮农民收入就会上升。没有种植粮食的农田就会栽种蔬菜、水果、药材等其他经济作物，其收益一般都是种粮收益的好几倍，甚至是十倍，比如湖南省澧县农民大面积栽种优质葡萄，每亩收入达到了8千以上。因此，国家不给予农民种粮直补，农民的收入不仅不会减少，反而会增加，并且还改善城乡居民生活，比如以前我们江南要鲜葡萄还很难。
3、财政支出将大幅度下降。目前，执行种粮直补，一年需要3000亿元，不执行保护价，还按现行模式管理国家储备粮，一年国家还是需要支出几百亿亏损，具体数字还不能确定，估计300亿元也不会少。如果执行本文方案，国家储备粮还会创造利润，种粮的直补不需要支出，可以节约3000亿元，国家储备粮可以节省资金300亿元，一年可以节约财政支出3300亿元左右。
4、南水北调工程的资金就有了保障。南水北调的西线工程预算3040亿元，就算翻一个倍，两年节约下来的钱也可以完成南水北调的西线工程。到时候，中国只要愿意，每年还可以出口1亿吨粮食了。当然，南水北调的西线工程不能很快实施不是钱的问题，而是利益分配问题。
[i]中国粮食保护价政策的效率分析与政策走向http://www.chinaccm.com 2003-8-22 8:43中华商务网讯:
[ii]完善国家粮食宏观调控的储备制度与运作机制研究 中国食品产业网(邓亦武 《粮食宏观调控论》
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