编者按：前几日，《光明日报》发表了南京中院胡道才院长关于法官员额制的文章，因篇幅所限，发表时有删节，现经胡院长授权，将6800字全文刊出，展示一位资深法官对法官员额制改革的深入思考。
作者 | 胡道才（南京市中级人民法院院长）
法官是司法活动的主体。继十八届三中全会作出全面深化司法改革决定后，近期中央全面深化改革领导小组会议第三次审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干司法体制改革的重点难点问题确定了政策导向，其中一个重要政策导向就是要对法官实行有别于普通公务员的管理制度，建立法官员额制，把高素质人才充实到办案一线。这是十八届三中全会以来首次明确提出实行“法官员额制”。7月9日，最高法院发布的“四五纲要”，更进一步明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理”。
一、法官员额制对于司法改革的推行具有基础性作用
实行法官员额制，凸显了司法改革对“人的因素”的关注,与司法内部组织管理上的“去行政化”、外部组织构造上的“去地方化”共同构成了我国司法改革的完整取向,对于推进法院人员分类管理，加强法官职业化建设，强化法官职业保障，提升法官待遇等具有重要意义，在我国司法改革整体推进的格局中具有基础性作用。法官的素质直接决定了裁判结果的品质。
长期以来，我国法官队伍的组成混杂，任职门槛偏低、专业水平参差不齐、审判职责不明，这些已经成为严重制约审判质量与效率的主要障碍。在“案多人少”的现实困难下，一味靠人海战术增加法官数量，法官的专业能力、品行素养却难有统一保障，错案、冤案时有发生，在相当程度上影响了社会公众对于司法的信任。
司法审判相较其他公务员的工作更加强调专业理性，“以事实为根据，以法律为准绳”等基本法治理念的践行都有赖于法官高度的专业素养。所以，解决当前司法公信力不高、司法权威缺失等弊病的一项重要措施就在于实行法官员额制，使一部分不能胜任及年资过浅的人员退出法官序列，保证真正优秀的人才能当法官。实行法官员额制，任职门槛的提升、任职程序的复杂化与竞争性，以及待遇保障的提高，将使法官职业与普通公务员明显区别开来，法官职业的吸引力也将大大提高，有助于吸引优秀法律人才投身法官职业，重塑社会公众对于司法的信心。
法官员额制度的建立，能够进一步完善以法官为主体、审判为核心的工作机制，真正凸显法官在法院中的核心地位，有效弱化法院内部的行政科层制。实行法官员额制，能够保证将审判权交给专业能力突出、品行正直的优秀法官，再辅之以相应的法官助理，可以让法官更加专注于核心审判工作，在提升案件审理质量的同时，也有助于大大提高司法效率。所以，正如最高法院长期从事司法改革研究的贺小荣主任指出的，实行法官员额制的目的就是要让优秀的法官留在法官队伍中。
二、实行法官员额制可能遇到的现实问题
法官员额制势在必行，但从目前法院内外的反映和法院工作的实际来看，大力推行法官员额制也会遇到不少的现实问题。具体而言，主要有：
1、如何确定法官员额？
多少法官才算够，这是实行法官员额制面临的首要问题。一个基本目标是必须较大幅度地减少法官数量，确保留下来的法官是真正优秀的法官。如果最高层不提出一个有约束力的指导性比例，而由各地根据当地情况确定的话，则必然导致地区间法官员额的不平衡，改革可能出现无规无序，甚至越改越乱的局面。上海的改革方案中提出了法官应当占到33%的比例，相信这也是中央指导的结果，但对如何测算出这样的比例没有进行必要和公开的说明，出现了许多质疑。应当承认，这绝不是一个“可以放之四海而皆准”的固定比例。我国幅员辽阔，地域差别巨大，各地、各级法院的案件数量、现有人员结构千差万别，不同层级法院所承载的功能定位也各不相同。但是应当强调的是，较大幅度减少法官的总体数量是推进各项改革的基础。那么在“顶层设计”中保留多少法官才是合适的？这个比例如何确定？
2、如何确定法官选任的标准？
实行法官员额制，必然要对现有的法官进行严格的遴选，因此，如何确立法官选任的标准成为普遍关心的议题。由于历史和现实的原因，我国长期沿用选拔公务员的模式来选任法官，轻视法官的职业化和专业化。经验丰富的老法官，往往法律专业素养不足。近些年来，虽然统一的司法考试和大规模的法学教育部分地解决了法官的专业性问题，年轻法官的法律专业能力虽然有所提升，但经验又有所欠缺。审判人员的总体专业水准仍然不能令人满意。因此，比例确定之后，如何遴选法官就成为法官员额制改革的关键所在。
3、法官员额进一步减少以后，如何解决“案多人少”的矛盾？
实行法官员额制后，法官人数肯定会进一步减少。越来越少的法官能否公正高效地处理短期内不仅不会下降反而还在大幅增加的案件，关乎司法审判工作正常运转的大局。其实，所谓的“案多人少”不是一个普遍存在的问题，而是一个缺乏客观标准的经验感受问题，很多地区根本不存在这个问题，即使部分地区确实存在“案多人少”的现象，成因也很复杂。从表面上看，“案多人少”是由于法院受理的案件增幅明显高于法官人数增长的数量，导致法官没有充足的时间审理和执行日益增多的案件。
在深层次上，“案多人少”还有以下几个原因：一是法院审判资源配置失衡，法院内部具有法官职称人员从事非审判工作的比例偏高，即使是从事审判和执行工作的法官，由于缺乏事务助理，事必躬亲，也没有把全部精力放在核心审判事务上；二是法院处理案件的工作机制存在行政化倾向，约20%左右的案件需要层层汇报、审批；三是案件审理程序还有待进一步改进，二审和再审程序事实审和法律审不分，法院裁判的既判力不足等等。因此，要解决法院“案多人少”问题，需要员额制和其他改革措施配套进行，绝不能因为直观感觉上的“案多人少”而阻碍法官的遴选。即使法官绝对人数有所减少，如果保留的是优秀法官，再辅之以充足、合格的法官助理，并以大幅增加法官薪酬等方式激发优秀法官的潜能，完全能够有效解决这个问题。
4、如何分流法院内部的其他人员？
员额制必然导致法院内部人员的分流，这种分流有两个方面，一是原审判一线人员身份的变化，二是原司法行政等部门人员的流动。即使从法院内部来说，员额制也应当是双赢的，司法改革不能演变成零和游戏，不能使法院内部一部分人纯获利而另一部分成为改革的牺牲品，员额制的推行应当要兼顾法官与综合部门人员的利益。
5、如何调动不能当法官的那部分人的积极性？
当然，这里就必然涉及一个敏感而又现实的问题，如何调动法官助理的办案积极性，尤其是以前是法官而现在成为法官助理的那部分人。毫无疑问，这些人是员额制改革的“弱势群体”，他们所从事的工作在改革前后可能并无多大区别，但“名分”却已全然不同。因此，如何调动这部分人的积极性是改革必须面对的重要问题。
三、上述问题如何解决
法官员额制是推动司法改革的基础性工作，这样的历史性机遇不能再次错过。正确既定的目标一定要坚定地推行，推行过程中出现一些批评、质疑甚至困难和问题都不应停滞或动摇，我们不能先设想很多困难，并且以这些困难为理由而放慢改革的步伐。改革从来不可能完美地一步到位，应当在坚定改革方向和坚持正确改革措施的基础上不断调整。从现实层面来说，当前的关键是要通过各种途径有效缓解与减少改革进程中的阻力。具体而言：
1、合理确定法官员额的重点在于正确统计法官的核心审判工作量。
法官员额的确定应当综合考虑审判工作量、人口经济发展水平等各种因素，其中，关键是对法官工作量的测算。各地也通过案件饱和度、年度案件审理上下限等各种方式开展调研。我们认为，对于现行工作机制下法官审判工作量的测算只是现状的调整，只是基础性的数据，应当在此基础上重点研究优秀法官的核心审判工作量，即重点考虑在给优秀法官配足合格助理情况下，优秀法官可以亲自完成的核心审判工作量，并以此作为确定法官员额的重要因素。
以民商事案件的审理为例，按照审理流程，通常需要经过阅卷、送达、调解、保全、调查、准备鉴定评估材料、开庭审理、合议定案、裁判文书制作、准备上诉材料、办理退费等环节。但是，在上述各环节中，只有开庭审理、合议定案、制作文书属于法官必须亲力亲为的核心审判工作，其他环节的工作均可以交由法官助理等司法辅助人员完成。所以，应当以核心审判工作量为基础，选取一大批优秀法官为样本，就核心审判工作量展开调研，而不能仅以现在所有法官的平均工作量作为确定法官员额的依据。
如以南京市栖霞区法院的主审法官改革试点为例，该院在2014年年初经严格的选任程序遴选出六名主审法官，并按照“一审一助一书”模式，组建“主审法官制”审判团队。今年1-7月，6名主审法官所在业务庭22名法官共办理案件2021件，其中，6名主审法官办理案件数占到所在业务庭总结案数的40.4%，结案最多的主审法官在试点之前只能月结18件左右，现在可以月结30件，办案质量、效率明显提升。经过对数个中、基层法院一线办案法官与实有政法编制的测算，如果按法官占政法编1/3计算，减少的法官人数约为10%-20%，这与各法院约5%的不胜任审判工作的充数的法官及三年以下实践的法官占比相近。
所以，在配足法官助理等司法辅助人员的前提下，上海方案中以政法编制数三分之一确定法官员额具有可行性，也符合法院工作的实际情况。现有一线办案的法官中，大多数不会受到影响，有可能被淘汰的则主要是两类人员：一部分是不符合职业化、精英化要求、不能胜任审判工作的人员，另一部分则是刚通过司法考试及培训、年资确实过浅的助理审判员。这两类人员前者通过自愿或考核退出，后者通过转化为法官助理等方式都可以有效实现分流。
2、法官的选任要充分尊重客观现实，以从事审判工作的资历与审判业绩为主要依据。
司法裁判是根据证据来认定事实、适用法律进而依法确认和分配当事人之间权利义务的专门活动，对于法官的逻辑推理能力、法律专业素养及生活经验都有着严格的要求。法官的选任标准必须是多重的，既要坚持专业性标准，也要强调资历和经验标准。司法权是一种理性的判断权，法官的判断即“断案”必须要有法律依据，因此，法官首先要具备迅速、准确地查找、鉴别、确定与处理的案件相关的法律、法规、案例等能力。
这些能力通过考察其从事审判工作的年限和业绩，其专业素养、实际裁判能力、公正性、文字能力等等，均可以一目了然。专业素质体现在所受的学历教育水平上，这对我国法官而言已经全面达到，同时，专业素质更体现在所办案件中，其分析判断能力、逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力都直观地反映着一名法官的专业素质。一般来说，一个资深法官相对于年轻法官而言，在事实的认定方面总是会具备一定的优势。
此外，年长的法官在社会沟通和社会交往能力上也比年轻法官要强一些，而这些能力也是司法能力的有机组成部分。但这样的判断并不是绝对的，在遴选法官时要始终坚持专业和经验并重的原则。根据笔者多年以来在中基层法院的工作经历，特别需要强调的是，办案经验与年资并不总是相一致的。一批从事审判工作十年以上、年龄在三十五岁左右的助理审判员恰恰处于专业素养基础好、审判经验有一定积累的上佳状态，遴选确定法官员额时，必须保障这些骨干力量能够进入法官队伍。
坚持两者并重的原则就意味着部分高学历的年轻法官和部分低学历或无学历、长期不办案或办案很少的“资深”法官不能进入法官序列，这是必须下决心去做，而同时又是当下司法改革最为核心也是最困难的问题。我们认为，应当根据法院审级的不同来确定不同的法官选任条件。如最高法院、高级法院应当要求法官具备很高的专业素养、丰富的审判经验和相当的研究成果，法官应当具备法学硕士以上学历、十五年以上审判经验、办理过一定数量案件并公开发表过相当级别的调研成果。中、基层法院则偏重纠纷的解决，法官应当具备正规法律本科学历、五年以上审判经验、审理过较多数量案件的审判经验等。在此基础上，综合以往审判业绩和职业道德素养对拟任法官人选进行综合考察。同时，除了强调专业和资历以外，当然要突出职业道德因素。
值得注意的是，在确立法官选任标准时，不能将目前的法官行政级别和等级简单地等同于法官的资历，更不能直接视为对法官专业能力的确认。我国目前实行的法官等级是按照1997年12月12日组织部、人事部、最高法院联合发布的《中华人民共和国法官等级暂行规定》执行。长期以来，由于法官等级对于法官的晋升、待遇的提高基本不起什么作用，所以，实践中工作年限（即纯粹参加工作的年限，而不是从事审判或法律职业工作的年限）往往成为评定法官等级的唯一依据。再加上各地法官等级已有多年未进行正常晋升，而一部分从未从事过审判工作的法官，行政级别却相对较高，如以行政级别为标准，这部分法官无法胜任工作，且会严重挫伤长期从事审判、行政级别较低的法官的积极性。所以，现实中的法官等级和行政级别不能作为法官专业水平的认定标准。
3、理性看待“案多人少”问题，做好法官员额的“增减法”。
从优化审判资源的角度来看，解决案多人少问题应该从两个方面进行，一是要“盘活存量”，应当把优秀的法官都配置到审判一线。现有机制下，综合部门有不少人员是从审判部门选调来的业务骨干，将来都应当回归审判一线。院、庭长也应当成为办案的主力，日益减少行政事务的纷扰，回归审判。二是增量问题。正如有学者指出的，短期内从外部的律师、法律学者中遴选专业法律人才充实法官队伍基本不可能实现， 所以，我们认为更为可行的路径是配备优秀的法官助理。凡是法院内部受过专业法学教育的人都要择优选任作为法官助理，充实到审判一线去。
必须明确的是，法官助理既是法官的后备军，同时也是司法主体的有效组成部分。实行法官员额制以后，法官人数虽然会有显著减少，但相应地法官助理则会大幅增加，从实际的办案人数来看，实行法官员额制以后，法官会精简，但从事审判工作的人员总数不会减少，相反还会有所增加。即使按照上海公布的方案来看，法官与司法辅助人员的比例为1：1.65，合计达到85%，高于目前法院审判一线人员的平均比例。
有人担心一旦实行法官员额制会导致现有法官的大量流失。我们认为这种担心是多余的，法官助理虽然还不具有法官身份，但其社会地位和经济收入相对于一般公务员而言并不处于下风，而且实行员额制以后，只要法官的社会地位和职业保障会大大高于普通公务员，作为潜在法官的法官助理，其职业前景要好于一般公务员，因此，大面积的审判专业人员的流失应该是可以避免的。更何况在竞业限制条件下，以当前的就业形势论，法律服务市场所能容纳的离职审判人员空间也是十分有限的。
4、实行法官员额制要循序渐进，不能急于求成，一步到位。
法官职业精英化以后，首当其冲的问题就是那些因专业能力欠缺或审判经验不足而未能进入法官行列的原一线审判人员该如何处理？首先应当明确的是这些未能进入法官行列的司法人员仍是我们可资倚重的宝贵的人力资源，原则上都应进入法官助理岗位，法官助理原则上应受过良好的专业教育或具备法官任职条件，其中优秀者当法官职位有空缺时可以晋升为正式法官。对于那些年事已高不能胜任一线审判工作的原审判人员，因事实上他们已再无晋升法官的可能，如果他们不愿意担任法官助理的，可以转任综合性岗位。对于现在法院内部非审判一线工作人员，如果其具有审判经验和法律教育背景的，可以由其自愿选择审判岗位或行政综合岗位——符合法官任职条件的，经考核可以成为法官，不符合法官任职条件的，可以成为法官助理。
在总体上，法院内部行政管理人员的总数控制在15%以内是比较合理的，超出这一比例的冗余人员应该再次进行分流，如进入其他国家机关，符合提前退休条件的，可以提前退休。分类之后的综合部门人员，参照其他公务员管理，其现有待遇不能降低，并要考虑其发展空间。总而言之，法官员额制的推行应当设定三至五年的平稳过渡期，有些问题可以交给时间来解决，通过自然过渡，逐步达到三分之一的法官员额，以减小对于审判工作的冲击。
5、法官助理的激励机制问题。
从管理学的激励理论来看，调动工作积极性无非是从两个方面着手，一是物质激励，二是精神激励，其中，物质激励是基础，精神激励是关键。因此，首先要确定这些原法官不能因为其身份已转变为法官助理而使其收入下降。但是，由于在员额制条件下，法官的收入已有较大的上升，因此，即使法官助理的收入并不下降，但相对于他的法官同事来说，其不变的收入显然不能提升反而还会挫伤其工作积极性，因此，对于法官助理的收入也可以在过渡期内有条件地适当提升。其次，要明确法官助理的职业提升空间，让他们看到希望。尊崇的法官地位应该是大部分法官助理的奋斗方向，如果法官的社会地位、物质待遇足够高，相信法官助理会有足够的工作积极性，因此，从根本上说，法官员额制改革的本身也是提高法官助理工作积极性的一个手段。
对于受现有条件限制，不得不转为法官助理的部分年轻、骨干的助理审判员，建议设定三至五年的过渡期。在过渡期内如果这些人员能够出色完成法官助理的工作职责，应当保障其在同等条件下优先晋升为法官。虽然许多国家都规定法学教授、检察官、律师符合一定遴选条件的，可以转任法官，以保证法官来源的多元化，破除司法垄断。但是，平心而论，由于各自职业角色侧重点的不同，学者、律师等对于担任法官并不具有天然的优势。目前在中、基层法院成为办案主力的助理审判员，是我们法院队伍新陈代谢过程中培养、成长起来的“生力军”，司法改革不应当伤害他们的工作积极性，造成极为可惜的人才流失。
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