许前飞：下面欢迎东南大学法学院周佑勇教授给我们做报告。
周佑勇：谢谢许院长。同样非常荣幸能够利用这次机会深度对接司法实务，全程参与本次全省法院系统首批法官入额考试的命题及阅卷工作。我是和省法院行政庭副庭长倪志凤、南通市中院高鸿专委共同负责行政法试卷的命题工作。民事、刑事和行政这三份试卷的命题小组都是分别由来自于学界的一位专家和来自于实务界且分别是省高院和市中院的两位资深法官精心组合、共同把关，我认为这本身就是一大亮点与创新。
刚才两位教授从民事和刑事两个方面谈到作为民事法官、刑事法官所应当具备的专业思维和裁判方法，这些思维和方法同样也适用于行政法官，只不过侧重点和专业度不一样。我总的一个体会是，这次法官入额考试有一个最大的创新和亮点：就是通过写一份裁判文书，综合测试法官各个方面的职业技能、专业素养和思维能力。
首先，为什么只考一份裁判文书？究竟应当如何看待这“一份裁判文书”的考试？我的看法是，法官以专司审判为职业，这次法官入额考试作为对法官的职业技能测试，理所当然重点应当测试的是作为法官这一职业所应当具备的职业技能、专业素养和思维能力。所以，它既不同于常规的学校考试，也有别于传统的司法考试和公务员考试。问题的关键是，采取一份裁判文书能不能综合测试出法官的职业技能呢？
对于这一点，让我想起了我们学校里面对研究生、博士生的毕业考试，采取的也是写一篇硕士、博士论文。尽管仅仅就是一篇论文，却完全能够反映一位学生各方面的综合学术能力。我认为，除了论文的写作能力之外，至少有三个方面的能力：一是探究学术问题或者说探究学问的能力，我们写一篇硕士、博士论文，首先得有强烈的问题意识，是在探究学问；二是综合运用多种方法研究问题的能力，譬如看似是一篇立法或司法实务对策性论文，但实际上要综合运用实证分析、规范分析和学理分析三位一体的研究方法方能论证周全；三是综合运用多学科原理和知识解决问题的能力，譬如看似是一篇行政法的博士论文，但实际上可能要涉及到法理、宪法、民法、刑法，甚至是法学学科之外的社会学、管理学、政治学等多学科的原理和知识。所以一篇论文可能要融入到你十多年甚至几十年的所学所思所想，而不仅仅是限于写一篇论文而已。所以在我们学校里面，考核一位硕士生、博士生能否毕业，是否达到了硕士、博士学位的水平，最关键的就看一篇论文，这就足够了。
同样地，在我们法院里面，一份裁判文书就类似于是在写一篇论文、在研究一个学问，它承载了全部审判活动，也是审判成果最权威的体现，也是对一名法官所具备的法学理论功底、法学专业素养、法治思维能力以及判案技巧和方法的综合体现。能否写出一份漂亮的裁判文书，是能否胜任法官这一职业的关键。所以，我认为仅考一份裁判文书，也完全足够了。
其次，通过这一份裁判文书，究竟能够看出作为一名法官应当具备哪些方面的专业技能、专业素养和思维能力呢？前面两位教授从民事、刑事的角度讲到一些思维、方法和技能。从行政审判角度来看，我认为最核心的思维是合法性审查思维。这种思维体现在我们行政审判全过程中，直接体现在一份行政裁判文书之中，综合测试出作为一名行政法官应当具备的一些技能和能力。结合这次行政法试卷的分析，我认为，至少可以看出，作为一名行政法官应当具备以下五个方面的能力：
（1）熟练制作裁判文书的能力。单纯从文书制作方面而言，行政裁判文书的基本要求也是格式规范、要素齐全、繁简得当。与刑事、民事相比较而言，既有有共性也有其特殊性。通过本次考试我们发现，在行政裁判文书的制作方面最容易出现疏漏的有三点：
一是行政首长出庭应诉如何表述。这次新修行政诉讼法中明确要求行政首长必须出庭应诉，所以我们在这次试卷中设置了一个细节，就是交待了被告游子县公安局副局长李华出庭应诉。对此，判决书中应当在“到庭参加诉讼”部分加以载明即可，但很多参考法官却直接写在了首部“当事人”部分，包括这次行政法卷里第一份优秀试卷在这里也丢失了1分。
二是被诉行政行为的概括、归纳。根据2015年最高人民法院《行政诉讼文书样式》的明确要求，一审行政裁判文书必须概括归纳被诉行政行为。怎么样概括？这就成为行政审判文书和其他文书不一样的地方。这次考的案例是不作为案件，而且是经过复议的案件，因此被诉行政行为的概括应该有两个方面：一是对原告提出的履行法定职责的要求，被告游子县公安局没有最后作出实质性处理；二是对原告提出的复议请求，作为复议机关的滨江市公安局作出了驳回复议请求的复议决定。必须把这两个方面概括全面才是对被诉行政行为有一个准确的概括和归纳，但是我们看了很多试卷在这个方面有所欠缺，有的概括不准确，有的只概括了其中一个方面，有的根本就没有做概括，这些都属不符合一审行政裁判文书的格式要求。
三是诉辩意见的归纳。这可能是三份试卷中共性的问题，实际上在诉辩意见的归纳方面，我们都要求做到全面准确、繁简得当，而不能直接照搬照抄当事人提供的原始诉辩意见。但是，和民事、刑事相同的是，行政试卷中也大量出现了直接照抄诉状或答辩状，有的虽然做了概括归纳，但又不够全面。譬如说，本案中设置了一个细节就是，原告诉状中提出两项诉讼请求，但在一审庭审中撤回了一项诉讼请求，对此，在撰写行政判决书时需要有清楚的交待，否则也属于诉辩意见归纳不全面。
（2）全面把控合法性审查的能力。行政诉讼不同于刑事、民事诉讼的最大区别，是通过司法对行政行为的合法性审查，因此行政审判必须始终把控对被告行政行为合法性审查这个中心。反映在裁判文书中，除了在文书中需要准确概括归纳被诉行政行为之外，还必须围绕合法性审查准确归纳争议焦点。
比如具体到这次考试的案件中，针对本案是不作为案件且是经过复议的案件，因此争议焦点应该包括三个方面：一是复议机关是否为本案的共同被告。新行政诉讼法明确规定，复议机关维持原具体行政行为的，复议机关要做共同被告，但是如何理解“维持”，人民法院关于行政诉讼司法解释中又做了进一步规定，在这里就成为解释上的一个争点。二是被诉行为是否合法。针对本案是不作为案件，对被诉行为的合法性理解关键是“被告游子县公安局是否依法履行了法定职责”。三是针对本案是经过复议的案件，“复议机关作出的行政复议决定是否合法”，也需要基于合法性审查而作为一个争点。这里最容易疏漏的是，不按“合法性审查”的要求进行归纳，从而导致争议焦点归纳不全。这次考试中有的只归纳了其中的某一个方面，有的干脆就没有归纳或者是归纳的不全面。
（3）客观认定法律事实的能力。既然行政诉讼不同于其他诉讼，它的最大特点是合法性审查，那么我们在认定事实方面也应当紧紧围绕能够证明被诉行政行为作出过程及认定其合法性的全部证据、依据和事实，来加以全面、准确、客观地认定判断。
本次考的是“不作为”案件，不作为是不是行政行为？显然，“行为”包括作为和不作为，行政不作为也是一种行政行为，只不过是特殊类型的行政行为，它的构成一是要有当事人的请求，二是要有被告行政机关履行职责的事实，即它是否履行了职责，以及履行职责的方式，是不是作出答复或实质性的处理。我们的观点是，即便是行政机关已经进行了调解、调查、答复，但最后没有作出实质性处理，仍然构成行政不作为。因此在客观认定案件事实方面必须要紧紧围绕“不作为”这类特殊类型行政行为的构成，完整地按照“原告请求、被告答复、未作实质性处理”的基本思路去组织素材，才会事实很清楚。在这次考试中我们发现，有的要么遗漏了其中一些关键事实，要么错误认定了一些事实，或对一些不相关的事实表述过于繁琐等等，这些均属未能够准确认定案件的法律事实。
（4）高超的法律解释能力。法律非经解释不能适用。对于行政审判而言，可能更加需要法官具有高超的法律解释能力。因为行政审判、行政诉讼的实质是对行政行为的合法性审查。对此，行政诉讼法明确规定了两类合法性审查的标准：一是形式合法性审查标准，包括“主要证据不足”、“适用法律法规错误”、“违反法定程序”和“超越职权”；二是实质性审查标准，涉及“滥用职权”、“明显不当”和“不履行法定职责”等。前一类是一种“确定性”的评价标准，后一类实质性审查标准则有些“过于模糊和不确定”，这时就需要法官高超的智慧和很强的法律解释能力。这次考的是“不履行法定职责”，究竟什么是法定职责，是否履行了法定职责，以及履行法定职责的方式，都要结合法理来作出很好的解释，而不能仅仅限于对制定法条文的释义。
考虑到考试的难易程度要适中，这次我们并没有考察难度更大的需要运用“法律原则”创造性解释法律的问题。但实际上，当我们面临一些复杂疑难的行政案件的时候，我们仅仅依据现成的法条解释是无法得到圆满解决和明确答案的，而往往需要借助于法律原则来判案。近年来司法实践中也有大量这样的案例，比较经典的就是“汇丰实业公司诉哈尔滨市规划局案”，最高法院在判决中明确适用了比例原则；再就是刊登在最高人民法院公报上的一个经典案例“田永诉北京科技大学案”，法官在司法推理过程中直接或间接地运用了法律优先原则、比例原则、正当程序、信赖保护原则等，从而成为学界公认的一个经典案例。类似的案例还有很多。
我始终认为，一个经典案例对法治进步的推动，并不亚于一部法律的出台。在西方，许多重要的规则和原则都是出自一些经典判例中的法官之手。虽然我国不是判例法国家，法官在个案中创造规则即“法官造法”在我国是不允许的，但是法官仍然可以采取“法官释法”的策略。譬如，在许多个案中，法官通过有关“违反法定程序”和“滥用职权”这两个审查标准的解释，使得“正当程序”作为司法审查的一个标准获得了支持和创造性地运用。当然，这样做的话，就得有赖于我们的法官在个案中充分发挥自己的智慧和勇气，大胆的释法甚至造法，创造性地运用法律原则判案，而不能总是期盼着有一种严格的规则，总是希望找到一种现成的具体明确的规则作为自己的审查标准。这后者显然是一种传统典型的“规则中心主义”思维。在我国，由于长期受这种“规则中心主义”观念的禁锢，由此造成中国法官在行政审判中普遍固守着制定法的现状，即将司法适用仅仅限于“条文”的法律适用。判决书的理由部分基本上限于对制定法条文的释义。
通常我们认为，法官的职责是审判案件、解决纠纷，法官的使命在于实现个案的公正。但是在当今社会，我们面对的问题是如此的复杂多变，我们面对的案件又是如此的纷繁棘手。尤其是行政法领域的问题和案件更是如此。在这种情况下，我们的法官就不能仅仅像一台裁判的机器那样机械地适用法律，而应当通过一次次个案的审理去阐释法律、发展法律，通过一次次个案的判决去积极地进行法律的创造。如果在司法实践中，我们的法官能够在个案中通过创造性地运用法律原则判案，从而确立一系列依法行政的基本原则和一整套多元化的司法审查标准，那么这同样也能在完善我国法律体系而非仅仅推进司法正义方面，为推动中国法治进步作出巨大贡献。
（5）缜密的逻辑推理与论证能力。仅有事实认定和法律解释的能力还不够，还必须具备如何将已经过解释的法律、法理具体运用到个案中进行司法推理和论证，并作出正确判决的能力。这也是法官最基本的专业思维能力。
从中央到地方都在倡导“法治思维”，究竟如何理解？我觉得法治思维应当是有层次的，对于普通老百姓而言，只要能够运用法律知识和法律规定对社会问题做初步的认识和判断就可以了；对于领导干部而言，要求他在行使公权力、做决策和处理社会纠纷的时候要有一种法治意识，要有合法性的思维判断，也就可以了；至于逻辑推理层面的法治思维，即如何运用法治原理和法律规定进行严密的逻辑推理、对社会问题进行综合分析判断，并得出相应结论或者拿出解决办法，这才是法律职业人所应当具备的专业思维能力。
作为一名法官应当具备这种能力。如果在这个方面的专业素养不够，只会机械地适用法律判案，反映在裁判文书中就会是说理不充分，看不到判决结果形成的过程，甚至出现错误的判决结果。譬如，在本次考试中，有的法官并没有围绕行政行为的合法性审查，完整地展开对“被诉行政行为是否构成不作为”这一核心争点加以论证，或者论证不周全。再譬如，在原告已经起诉不作为的情况下，在诉讼过程中，被告再行作出处理决定的，是否视为已经履行法律职责，法院是否还需要作出履行判决，很多人都没有很好地加以逻辑推理和论证，导致最终错误地适用了“驳回原告诉讼请求”的判决。这说明在法律推理、法律论证的能力方面有所欠缺。
通过以上分析，我总体上认为，这次我省在全国首创“仅考一份裁判文书”的考试方式，的确是非常值得点赞的，完全能够综合考出法官的判案水平、断案的思维和法律适用能力。当然，任何一种考试都有其局限性，没有最好只有更好，期待今后进一步加以改进和完善；同时，任何考试只是一种手段，也期待通过本次考试及大家共同努力，能够进一步推进我省乃至全国行政审判水平以及法官素质的进一步提升，为当下司法改革留下深深的足印。
谢谢大家。
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