29. 行政机关就特定事项，针对不特定对象制定、发布可以反复适用的规范性文件的行为，属于行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，不属于行政诉讼的受案范围；政府会议纪要未对外发生法律效力，未对当事人的权利义务产生实际影响的，属于行政机关的内部程序性行为，不属于可诉的行政行为范畴；当事人请求行政机关履行法定职责的，应当先向该行政机关提出申请，未经申请直接向人民法院提起诉讼的，不符合法定起诉条件。
案例：（2015）行监字第960号
王秀云诉辽宁省阜新市太平区人民政府（以下简称太平区政府）给付取暖费一案，阜新市中级人民法院于2014年8月15日作出（2014）阜立行初字第1号行政裁定，对王秀云的起诉不予受理。王秀云不服上诉，辽宁省高级人民法院于2015年2月4日作出 (2015)辽立行终字第1号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。王秀云申请再审。
案件基本事实：2009年12月25日，太平区政府研究、规范太平区职工取暖报销事宜，形成会议纪要。2001年10月29日，太平区政府以阜太政发（2001）10号印发《关于机关和财政拨款事业单位取暖费补贴的实施意见的通知》。王秀云认为，其是全额拨款事业单位的教师、房屋产权人，其丈夫无单位报销取暖费，太平区政府应为其支付取暖补贴，太平区政府不给其报销取暖费，无任何法律和政策依据。太平区政府的文件及会议纪要违反国家、省、市三级政府的取暖费政策，侵犯《宪法》、《妇女权益保障法》及《劳动法》赋予的劳动者权利平等，男女平等，男女同工同酬等合法权益。为此，王秀云提起本案诉讼，请求撤销太平区政府阜太政发（2010）10号文件及关于职工取暖费报销事宜的会议纪要；给付其取暖费17579.9元，以后按年报销。
一审裁定认为，王秀云所诉的太平区政府的文件及会议纪要，系属国家相关政策调整的范畴，属于内部行为，不属于行政诉讼法第十一条规定的具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第一款之规定，裁定对王秀云的起诉不予受理。
二审裁定认为，王秀云起诉状中的诉讼请求是“请求人民法院依法撤销阜新市太平区人民政府作出的阜太政发（2001）10号文件及2009年12月29日的会议纪要；依法履行政府的行政职责，给付王秀云采暖费17，579.9元，以后按年报销。”从其请求事项看，包括三项内容，即阜太政（2001）10号文件、会议纪要及依法履行给付采暖费的行政职责。阜太政发（2001）10号文件是阜新市太平区人民政府针对各街道办事处、区政府各部门下发的关于机关和财政拨款事业单位取暖费补贴的实施意见的通知，该文件不属于行政诉讼受案范围。会议纪要是太平区召开区长办公会，专题研究太平区职工采暖费报销事宜，形成被诉会议纪要。从该纪要明确的问题看，并未给王秀云设定新的权利义务关系，对其权利义务也不产生实际影响。关于履行给付采暖费行政职责的诉讼请求，王秀云自认区财政局形成处理意见后，上级机关分别作出复查意见和复核意见，可视为对其所提问题已经作出相应答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
王秀云申请再审称：1、一审裁定主观偏向太平区政府，歪曲案件性质，不予受理完全违背“以事实为依据，以法律为准绳”的审判原则。2、一审裁定认为申请人所诉不是具体行政行为，不予受理是错误的，申请人的所诉符合人民法院受理法律法规规定的可以提起诉讼的其他行政案件。请求：撤销阜新市中级人民法院（2014）阜立行初字第1号行政裁定和辽宁省高级人民法院（2015）辽立行终字第1号行政裁定；给予立案受理，并给付取暖费21,696.3元及因不作为导致的经济损失。
最高人民法院经审查认为，起诉人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案中，王秀云一审中提出的诉讼请求有三项：一是请求撤销太平区政府阜太政发（2010）10号文件；二是请求撤销太平区政府关于取暖费报销事宜的会议纪要；三是请求给付取暖费17579.9元，今后取暖费按年度报销。本院认为，王秀云的上述三项诉讼请求均不符合法定的起诉条件。主要理由分述如下：
一、关于阜太政发（2001）10号文件。
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布行政法规、规章或者其他具有普遍约束力的决定、命令的行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（一）项也规定，公民、法人或者其他组织对行政诉讼法第十二条规定的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，行政机关针对特定的人和特定事项作出的、具有直接执行效力、不能反复适用的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围；行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。阜太政发（2001）10号文件是太平区政府制定、发布的普遍适用于辖区内财政全额拨款的机关、团体和事业单位中有关人员取暖费补贴的实施意见，该文件的实施对象不特定，并可以反复适用，属于行政机关制定行政规范性文件的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一、二审法院对王秀云的该项诉讼请求裁定不予立案受理，裁定结果并无不当。一审裁定理由认为阜太政发（2001）10号文件属于内部行政行为，确属不当。二审予以纠正，应予支持。
二、关于取暖费报销事宜的会议纪要。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。太平区政府于2009年12月25日召开区长办公会议，对太平区机关和财政全额拨款事业单位取暖费补贴报销事宜进行了专题研究，并形成了被诉的关于取暖费报销事宜的会议纪要。该会议纪要是制定、发布有关取暖费报销事宜行政规范性文件的内部程序性文件，未对外发生法律效力，对王秀云的权利义务没有产生实际影响。王秀云报销取暖费相关权利义务实际上是受到了太平区政府于2001年10月29日制定、发布，并发生法律效力的阜太政发（2001）10号文件的影响。据此，一、二审法院认为取暖费报销事宜的会议纪要属于行政机关的内部行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对王秀云的该项诉讼请求裁定不予立案受理，亦无不当。
三、关于给付取暖费及今后按年度报销。
王秀云请求判令太平区政府给付取暖费及今后按年度报销取暖费，按照修改前的行政诉讼法的规定，该项诉讼请求属于不履行法定职责之诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，公民、法人或者其他组织在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，王秀云未提供曾向太平区政府提出报销取暖费申请的相关证据。同时，根据阜太政发（2001）10号文件的规定，太平区政府只是对取暖费补贴标准作出规定，并非取暖费报销的具体实施单位。取暖费报销的具体实施单位应当是太平区政府辖区内的各街道办事处、区政府各部门以及法律、法规授权的组织。因此，即便王秀云能够证明其向相关部门提出过报销取暖费的申请，其以太平区政府为被告，提起请求给付取暖费的行政诉讼，仍然属于被告不适格。鉴于此，一、二审法院对王秀云的该项诉讼请求裁定不予立案受理，裁判结果应予支持。
综上，王秀云的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定驳回王秀云的再审申请。
联系客服
