编者案：
近日，最高人民检察院首次以行政检察类案监督为主题发布第三十六批指导性案例（检例第146—149号），突出类案监督对公正司法、依法行政的促进作用。为充分发挥指导性案例对检察办案的示范引领作用，《人民检察》杂志特组织“第三十六批指导性案例专家评析”专题，邀请专家对该批指导性案例予以剖析。“法治政府研究院”微信公众号转载推送该系列专题文章，敬请关注。
检察监督助力行政强制执行难题破解
——检察指导性案例第148号评析
陈宏光
（安徽大学法学院教授、博士生导师）
对于强制拆除违法占用土地上的建筑物的行政处罚决定应由谁来执行，涉及行政强制执行权的配置问题。我国现行法律规定享有强制执行权的主体有两类：一类是行政机关，一类是法院。其中，行政强制执行权的享有主体主要是法院，只有法律明确规定享有行政强制执行权的行政机关才能自行强制拆除，其他行政机关应向法院申请强制拆除。在实践中，一般不具有强制执行权的自然资源和规划部门普遍面临着申请法院强制执行难以及行政非诉强制执行率低的问题。这在很大程度上是因为个别法院曲解了行政强制法和2013年最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，以行政机关享有强制执行权为由不受理自然资源部门强制拆除违法建筑物的强制执行申请。为此，各地检察机关加强对强制拆除违法建筑物的行政非诉执行案件的检察监督，依法调查核实行政机关是否享有行政强制执行权以及法院是否存在对依法应当受理的执行申请不予受理的问题，通过对其中具有代表性的典型案件进行监督，解决一类案件的争议问题，以期督促法院依法执行，保障没有强制执行权的行政机关的行政行为得以实现。本文以检察指导性案例第148号安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案为例展开讨论。
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一、检察指导性案例第148号的基本情况
2018年至2020年，安徽省某县自然资源和规划局（原某县国土资源局）依据土地管理法对辖区内未经批准擅自占用土地进行建设的违法行为进行调查后，先后作出多个包含责令限期拆除违法建筑物等内容的处罚决定。部分行政相对人在法定期限内既不申请行政复议或提起行政诉讼，又未自行拆除违法建筑物，某县自然资源和规划局依照行政处罚法第72条的规定，向县法院申请强制拆除违法建筑物，县法院不予受理。某县检察院在全国检察机关行政非诉执行监督专项活动中发现该类案件线索，通过精准把握行政强制法、土地管理法以及城乡规划法的立法本意及适用规则，促进了案件争议的实质性化解。一方面，检察机关在查清案件事实、明晰法律适用的基础上向法院发出检察建议：县自然资源和规划局作出的责令拆除违法建筑物的行政处罚决定，当事人拒不履行的，法律没有授予其强制执行权，依法应当申请法院强制执行，法院不予受理则违反了法律规定，为该类案件的法律适用以及解决行政机关和法院强制执行中的难题提供了参考。另一方面，检察机关将案涉问题报告县人大常委会，并加强与行政机关的协作配合，就违法建筑物拆除的强制执行争议积极与县政府座谈交流，明确了拆除违法建筑物的行政非诉执行案件经法院裁定后由属地乡镇政府负责实施具体执行行为，推动违法违规用地防控治理长效机制的建立，为破解强制拆除非法占地类违法建设行政处罚决定的执行难题、遏制土地违法行为提供坚实基础。
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二、检察指导性案例第148号的理论价值
（一）明确行政强制法第44条并未授予行政机关强制拆除违法建设的执行权
行政强制法第44条不是对行政机关强制拆除违法建设的普遍授权，而是对具有行政强制执行权的行政机关实施强制拆除所作的程序性规定。
首先，结合行政强制法相关条款，根据文义解释和体系解释的方法，该法第44条“行政机关可以依法强制拆除”中的“依法”二字，是指依照法律规定，而这里的法律是指全国人大及其常委会制定的除行政强制法以外的其他法律。因此，对于违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，必须由法律明确授权享有行政强制执行权的行政机关才能实施。如果将行政强制法第44条视为对行政机关强制拆除违法建设的普遍授权，那么就意味着所有行政机关无需其他法律授权便可因此获得对违法建设强制拆除的执行权，这将造成该法第44条与第13条“行政强制执行由法律设定”之间的矛盾，影响法律的连贯性。
其次，按照行政强制法的篇章结构，该法第44条被规定在“行政机关强制执行程序”一章，意味着行政机关拆除违法建设的强制执行行为必须依照行政强制法规定的行政机关强制执行程序进行。同时，按照法律条文前后的逻辑关系，行政强制法第34条是对具有强制执行权的行政机关在强制执行时的一般程序规定，那么，第44条就是在第34条的基础上对行政机关强制拆除违法建设的特别程序规定，其适用的对象仍是具有强制执行权的行政机关。结合我国相关法律规定，除了水利、海关、税务、公安等少数特定行政机关具有法律赋予的行政强制执行权外，其他的行政机关多数没有行政强制执行权，需要申请法院强制执行。从这个角度讲，行政强制法第44条就难以被认定为是对行政机关强制拆除违法建设的普遍授权。
最后，立足于行政强制法的立法本意，该法第44条只是架构了具有强制执行权的行政机关实施强制拆除程序的基本框架，根据法律适用的基本原则，确定违法建设强制拆除的实施主体，既应根据行政强制法的一般规定，也应遵循单行法的特别规定，结合涉及处理违法建设的相关法律进行分析。土地管理法等特别法中存在行政机关不能自行强制拆除，需申请法院强制执行的规定。如果行政强制法第44条是对行政机关强制拆除违法建设的普遍授权，那么便是忽视了其他法律的特别规定，违背了特别法优于一般法的适用原则，导致产生法律适用冲突问题，造成强制拆除违法建设工作执法不统一的局面。
（二）阐明土地管理法和城乡规划法在适用上的界分
对违法建设的认定和处理，土地管理法和城乡规划法均有涉及，为准确适用法律、确定强制拆除违法建设的执行主体，须厘清二者的适用对象。从立法目的看，土地管理法主要用于规制违法占地行为，如擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设以及破坏种植条件的其他行为、未经批准或采取欺骗手段骗取批准等。而城乡规划法中规定的违反城乡规划的建设行为，具体指未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。尽管城乡规划法中规定了“核发乡村建设规划许可证”的前提条件是“确需占用农用地的，应当依照土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续”，但并未规定对未办理农用地转用审批手续、未经批准或采取欺骗手段骗取批准等违法行为的处罚。根据法律保留的基本原则，城乡规划法不得处罚这些违法行为。所以，对于该案中未经批准擅自占用土地进行建设的违法行为，某县自然资源和规划局应依照土地管理法的相关条款进行处理。
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三、探索行政非诉执行案件“裁执分离”模式
近年来，随着行政执法力度的加大和行政非诉执行案件的增多，“裁执分离”模式作为司法权与行政权重新配置的有益探索，在强制拆除违法建筑物等领域逐步得到确认，俨然成为行政非诉执行体制改革的重要方向。在“裁执分离”模式下，作出准予执行裁定的权力与实际执行的权力分离，由法院和行政机关分别负责，法院的职能是依法审查行政非诉执行案件并对符合法律规定的执行申请作出准予执行裁定，然后由行政机关具体执行。该模式有助于找到行政权和司法权的最佳平衡点，减小法院的执行压力，使司法机关和行政机关各自的功能优势得到充分发挥，促进行政强制执行权的科学合理配置，提高行政执法效率。这种模式在我国目前仍处于探索阶段，实践中因法律依据不足、具体规则仍需明确和细化等问题，依旧面临诸多考验。对此，应尽快从立法上明确“裁执分离”模式，同时细化其适用范围和执行实施主体等具体操作规则。
对强制拆除非法占地类违法建设行政处罚决定的执行情况加强检察监督是检察机关充分发挥行政非诉执行监督职能、提升行政检察监督效果的重要举措，检察机关应充分发挥行政检察“一手托两家”的职能优势，帮助行政机关和法院破解执行中的难题，促进依法、规范、有效执行。
文章来源：《人民检察》2022年第12期
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