我国现有能源行业管理体制是从原有计划经济体制演化而来的。随着社会主义市场经济体制目标确立、政企分开和国有企业改革推进，能源行业管理体制也在逐步调整。中央层面，电力领域从电力部发展到国家电力公司再到2002年电改组建国家电力监管委员会、两大电网、五大发电和四大辅业，奠定了行业基本格局；煤炭领域从煤炭部到煤炭工业局、企业管理下放、成立煤矿安监局等，管理体制多次调整；油气领域从石油部和化工部到石油化工总公司和石油天然气总公司再到“三桶油”，期间行业架构变动很多。2008年成立了国家能源局，2013年国家电力监管委员会和国家能源局整合，新成立的国家能源局成为能源行业最主要的监管机构。总的来看，电力领域监管基础好于煤炭和油气领域，能源监管体制在向适应市场经济要求的方向逐步转变，但还存在不足和有待改进之处。
一、我国能源管理体制的主要问题
（一）监管力量依然薄弱。我国是世界上最大能源消费国，能源生产、运输、存储、贸易和销售规模庞大，但监管队伍和监管能力明显不足，监管权威性有限，监管手段和能力有限，对行业大企业的监管影响力有限。电力和油气监管工作对专业技术的要求较高，电力生产和输送、油气勘探开发、炼油化工等方面的运行、质量、环保、安全等监管都有一定特殊性，没有较强的技术手段和能力都无法有效完成。
（二）政企不分依然存在。对一些大型企业的监督管理一定程度上还得依靠这些企业自行安排和执行，一些标准和规范的制定也得依靠这些企业来完成，很多行业规划和政策研究工作要依靠或委托几家油气和电力电网企业来承担。国家依托大型企业履行部分行业监管和政策制定职能的情况反过来也造成政企职能更加难分，国家监督职能和监督能力弱化。这种行业监管体制相当程度上保护了行业主要企业的利益，抑制了市场力量的发育和公平监管体制的建设，对新进入的市场主体的公平性存在一定障碍。
（三）管理职能分散且界限不清。政府能源管理职能分散，也同时存在职责和界面不清、职能重复交叉、错位缺位以及权责不匹配等现象。目前，中央涉及能源行业政策制订和行业监管的职能分散在发改委、能源局、国土资源部、商务部、环保部、安监总局、交通部、住建部、水利部、科技部、财政部、税务总局、国资委、质检总局、海洋局等各个部委局。另外，在专业管理部门与综合管理部门之间、中央部委和地方政府管理部门之间也存在着交叉重叠、错位空缺、职责不清等问题，导致管理不协调、互相推诿等情况。
（四）重审批轻监管依然明显。国家近几年持续推进简政放权，但一些能源项目审批下放到地方后几乎完全失控，没有相应的调控和监管体制约束，“权力与责任同步下放、调控与监管同步强化”的要求并未得到有效落实。审批具有一次性和可控性，容易做，监管则是长期性和复杂性，麻烦多。虽然大型投资建设项目都需经过相关部门严格审批，审批标准高、流程复杂，但一旦获批，有的项目业主并不严格按照审批的要求操作，究其原因：一是没有明确的监管机构进行追踪监管；二是即便有明确的监管机构，但法律法规缺乏对监管机构失职的明确惩罚条款，仅对违规主体处罚，监管机构明显缺乏压力和责任感；三是项目审批、行业政策制订及后续监管涉及到同一行政部门时，利益冲突导致自我约束乏力；四是监管机构缺乏必要的人力、财力和技术监管手段。
（五）法律法规滞后和落实不力并存。作为能源行业基本法的《能源法》缺失，也没有《石油法》、《天然气法》、《原子能法》以及《能源公用事业法》，致使许多亟待解决的问题得不到及时、有效的法律调整，出现无法可依的情况；一些已有法律规范不适应监管需要，有的法律规范互相冲突，有的法律条款长期未能得到落实。包括《矿产资源法》等法律法规都源于原有计划管理体制，使得市场经济条件下能源管理无所适从，需要按照建设市场经济体制的要求对能源行业法律法规进行修订和完善。
二、市场经济体制下的管理模式选择
一般而言，涉及到行业管理的问题，需要解决政策制定和行业监管的关系即政监关系、集中监管和分散监管的关系等。
一是政监合一还是政监分开。从制定政策和进行监管的实践来看，小国偏向政监合一，大国偏向政监分开；小行业偏向政监合一，大行业偏向政监分开。根据我国实际情况，实行政监分开可以保证政策制定和政策执行之间的相互制衡，增加政策制定的公允性，提高政策执行的客观性，减少利益冲突。
二是集中监管还是分散监管。政府对行业的监管从横向上分，有统一监管和分段监管两种主要模式；从纵向上有集中监管和分级监管两种模式。统一监管和集中监管是比较理想的模式，但考虑到我国现行政府管理体制，很难因为某一项改革就进行根本性的调整。在现有条件下，选择“分段分级”监管的模式是切合实际、完全可行的。
因此，可以考虑在我国建立“政监相对独立、分段分级监管、部门分工明确、监管权责清晰”的能源管理体系。
三、完善我国能源管理体系的举措
（一）全面加强监管能力建设
要健全监管组织体系，扩大国家能源监管队伍，根据油、气、电、煤各行业发展变化以及多能互补等新模式新业态的要求，及时调整各方面的监管人员配置，加强人员监管能力培训和交流，丰富技术和经济监管手段，强化监管手段创新，规范监管工作流程，形成闭环监管工作机制。提升监管信息化水平，建立专业的监管信息系统，确保监管方式方法公平公正和监管信息透明公开。完善对监管机构本身的监督和约束机制。
（二）完善政监相对独立的管理体制
能源政策制定和监督执行适当分离，减少利益冲突，形成适当制衡的机制。将分散在各部门的能源战略、能源规划和基础性能源政策的谋划与制定职能进行集中，理顺能源领域的宏观综合管理职能，加强能源领域各种规划的协调，做好能源规划与经济金融发展、土地利用、基础设施建设、环境保护、安全生产、交通运输和科技创新等规划的统筹衔接。把能源战略、能源规划和基础性能源政策的具体贯彻落实、能源行业运行与协调、竞争秩序维护、成本监审、价格管理、项目稽查、安全监管等方面的监管职责进行归并，强化能源监管机构的功能和权威性，创造统一、公平、公正、公开的监管环境。
（三）进一步理顺政企关系
根据中央深化国有企业改革意见的要求，适应国有资产管理体制从“管资产”向“管资本”转变，减少对能源企业生产经营决策的干预。随着部分寡头垄断能源领域市场主体逐渐多元化，不宜再单纯依靠少数企业参与制定行业发展规划，代为履行部分政府职责。政府有关部门要积极承担和履行公共职能，在政策制定上要广泛吸取各类企业和各级企业的意见和建议，综合考虑各利益相关企业和社会公众诉求。监管机构要做到公平监管，杜绝所有制歧视。在国际交往中也要理顺政企关系，不能为配合政治和外交成果需要而匆匆达成商业交易，牺牲企业经济利益，同时企业也不能寄希望于政治背书而盲目作为，忽视各种风险评估和风险防范。
（四）合理划分中央与地方责权利
中央对全局性能源战略及跨部门、跨地区能源事务进行协调，地方政府及各相关部门分解落实国家能源战略和政策，对本地区能源规划和政策提出意见，协调当地能源事务和工作。中央权利下放必须确保地方有足够承接能力。在能源监管事务上要明晰中央和地方的权利、责任和义务，做到权责匹配，调动两个积极性。优化中央能源监管派出机构的布局和设置，避免和各省监管机构职能重复交叉。在确保全国统一能源政策目标得到贯彻和落实的前提下，给予地方适当监管灵活性。按照政策制定和监督管理适当分离的原则，合理归并或调整地方各部门的能源行业管理职能。按照“分级监管”原则，突出地方在产品质量、污染防治和安全监管方面的责任，强化对监管不落实和不到位的问责机制。
（五）加强事中事后监管力度
深化能源领域放管服改革，明确政府职能部门的负面清单、权力清单和责任清单，防止乱作为和不作为，减少对能源项目的事前审批，简化审批流程，提高审批透明度，减少自由裁量权。对确需审批的项目，改串联审批为并联审批，提高审批效率。强化事中事后监管，完善监管标准、监管规则和监管程序，形成规范有效、公开透明的监管体系。确保垄断环节价格与成本得到合理管控，确保竞争公平、税负公平，确保产品和服务质量、安全、排放等符合国家强制标准，把监管重心转移到防止垄断、串谋、价格操纵、地方保护等违反公平竞争行为，落实公平竞争审查制度。变运动式监管为常态化监管，对违法违规行为严惩不贷。强化社会信用体系和公共信息服务平台建设，真正发挥社会公众、媒体、第三方机构参与监管和行业组织自律监管的作用。
（六）尽快推进能源相关法规废改立
按照市场在资源配置中起决定性作用的根本要求，废止或修改不适应形势的法规或法律条文，加快能源行业基础性法规的制定。尽快完成能源监管条例的制定，研究考虑提高法律效力层级，明确监管机构地位和作用，界定监管机构职责范围，确立监管工作程序和决策机制，规范信息披露要求和争议解决机制，细化监管违规的处罚条款。既使监管有章可依，也使监管权威可靠，同时也要避免监管滥权，从法律法规层面支撑建设“政监相对独立、分段分级监管、部门分工明确、监管权责清晰”的能源监管体系。
（本文刊载于《能源研究参考》2017年8月25日第26期。作者单位为国家发改委国际合作中心国际能源研究所。文章为个人观点，不代表供职单位意见）
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