1980年代末，武汉市城市规划和土地管理行政体制合二为一，为武汉市推进多规合一创造了条件。从那时开始，武汉市开始探索土地规划、城乡规划编制、实施管理融合，不断深入，从最初的“两规合一”向“多规合一”转变，从“多规”向“一张蓝图”转变。
多规合一的探索与经验
两个总规的合一编制
1996版总划，两规合一的初步探索
1993年，武汉市启动了城市总体规划编制工作，1996年底完成初步成果编制。在此期间，国家出台了一系列保护耕地、限制建设用地规模的文件，原国家土地管理局要求各地全面编制土地利用总体规划，1997年初，原武汉市规划土地局组织编制城市总体规划的人员开始编制土地利用总体规划。在规划编制过程中，规划编制人员一方面按照土地部门的要求，研究确定耕地保护规模、建设用地规模，并结合已有的城市总体规划编制土地利用总体规划方案；另一方面，结合土规编制中国家的相关要求修改完善城市总规的成果，形成了城市总规和土地利用总体规划一致的建设用地规模和布局，特别是按照修订的《土地管理法》要求，在土地利用总体规划中注意了与城规在主城区功能定位、结构布局的统一。这次虽是武汉市第一次编制土地利用总体规划，但注重两规衔接的做法为武汉市后续的规划编制管理奠定了良好的基础。
1996版城市总规主城用地规划图（左）
1996版土规主城控制范围图（右）
2010版总规，两规的深度融合
2000年以后，武汉市经济社会快速增长，城镇空间从主城向外围新城拓展，2004年，武汉市启动了新一轮城市总体规划和土地利用总体规划修编。这轮规划修编，继承和发扬了武汉市1996版总规编制的成功经验和做法，对两规合一工作进行了更深入地探索，建立统一平台，保障规划的统筹性和协调性。规划编制从六个方面进行融合：
一是工作组织上合一，市政府层面成立两规共同的领导小组，国土规划部门组建了两规统一的规划编制团队。二是统一两个规划期限和规划范围，两个规划均以武汉全市域为共同的规划对象，并形成主城、都市区、市域三个层次的规划。三是突出两规各自重点，土规在市域范围完善土地利用现状更新调查，城规重点对城镇建成区逐地块确定用地性质；两套现状调查数据各有侧重、相互补充。四是研究重点有合有分，既有共同开展的基础研究，又有突出各自特点的专项研究，即，经济社会发展前景、人口规模、城镇空间布局等基础问题，两规共同研究，成果共享。同时，土规还重点对建设用地规模、农用地利用及耕地保护等开展专题研究，城规从城市空间布局、人居环境等开展专题研究，形成两规功能互补。五是两规建立“循环式”反馈机制，确保两规建设用地规模和布局的相互协调。六是探索建立了一套相互对应的基础数据、基本一致的土地利用标准体系、以两规“一图化”空间布局方案为核心的规划成果体系。
武汉市2010版城市总规城镇空间布局（左）
和土地利用总体规划土地利用分区图（右）
构建“多规合一”的国土规划编制体系
2010年，两个总规编制完成后，为落实总体规划提出的各项任务，武汉市开展了一系列、全方位的规划编制工作。为厘清这些规划的关系，更好地指导规划编制和实施工作，在已开展的两规融合、多规协调探索的基础上，对前期的工作和方法进行了总结，构建了以“规土合一”为核心，“两段五层次，主干加专项”的规划编制体系。“两段”指“导控型规划”和“实施型规划”。“导控型规划”侧重于中长期规划引导与调控，分三个层次，重点突出土地规划“市—区—乡”与城乡规划的“总—分—控”的对接，从空间层次上对两规的用地规模、规划布局和开发边界进行逐级深化合一，形成全市空间管制平台，引导和配合各专项规划结构布局。“实施型规划”则从实施的角度，重点强调总规、近期建设规划、五年规划与年度计划的对接，形成“总体规划—近期规划—年度计划”的规划序列，从实施角度强调目标分解、项目运作和建设计划，形成规划实施引导平台。“两段五层次”的规划体系，不仅使土规、城规明确了对接关系，还让各行各业对国土规划有了较全面的了解，明确了各类专项规划该如何与土规、城规在何阶段和层面对接，真正在空间上形成全市统一的规划布局，促进了“两规合一”向“多规合一”转变。
武汉市“两段五层次”规划编制衔接体系
实现市域乡镇层面两规合一编制管理
根据土地规划、城乡规划审批管理的需要，2011年，武汉市又组织开展了全市域80个乡镇镇域总体规划和土地利用总体规划合一编制。这次编制，突破了以往传统的“用地方案对接”，而以全方位的“规划融合”，建立一张图管理实施平台为目标。此次规划历时两年，调动了武汉市、区两级国土规划部门和相关高校共400余人的技术力量，分三批完成规划编制工作。通过合一编制，土地规划、城乡规划实现了基础数据统一、规划期限统一、关键指标统一、用地边界统一、分区管制规则统一，两类规划经审批后纳入全市国土规划“一张图”，作为国土和城乡规划管理的法定依据。这项工作，将多规合一工作拓展到全市域范围，不仅缓解了城市外围地区尤其是乡村地区规划不足的问题，而且有效地提高了规划的审批和实施效率。
江夏区郑店街乡镇总体规划
探索全域“三线”划定方式
基于2006版总规和我市国土资源管理实际，2012年以来，武汉市着手对相关规划进行了整合提升，完成了基本生态控制线、城市开发边界和永久基本农田划定工作，探索以“三线”管控更好地推动多规编制和实施的融合。在“三线”关系上，城市开发边界内外就像是硬币的两面，一面为集建区，一面为生态控制区，也就是非集建区；永久基本农田与基本生态控制线充分融合，共同构成城市开发的实体边界，支撑城市开发边界落地。永久基本农田与基本生态控制线充分融合，将具有保护价值的山、水、林、田、湖以及文化遗产保护区纳入严格保护范围，同时也构成城市开发的实体边界，支撑城市开发边界落地。全市划入基本生态控制线范围的土地面积达到6300多平方公里，占市域面积的75%，保障了城市生态格局安全和可持续发展。
2016年7月，武汉市出台了《武汉市基本生态控制线管理条例》，成为全国首部基本生态控制线保护地方立法。依据《条例》的相关规定，武汉市对基本生态控制线内新增建设项目依法执行严格的准入管理，做到不符合基本生态控制线准入要求的项目“零审批”。
武汉市基本生态控制线（左）、城市开发边界（中）、永久基本农田划定布局图（右）
探索两图合一的“一张图”建设
规划编制、管理、实施都需要全面了解并运用规划成果，为此，武汉市从2003年就开始建设并应用规划管理“一张图”系统。该系统由“一图三库”组成。“一图”指规划管理用图，由城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划、镇域总体规划与乡镇土地利用总体规划为核心，是各层次、各专业、各行业的法定规划成果，是规划管理和项目审批的直接依据。“三库”是后台，包括法定规划库、专项规划库、现状信息库三部分，为“一张图”服务起支撑作用。法定规划库包括“导控型规划”三层次规划以及生态控制线、基本农田等法定控制线，还包括基本生态控制线和兼容性项目库；专项规划库包括普通中小学、医疗卫生设施、市政基础设施等专项规划和城市设计、地下空间等支撑性规划成果；现状库则涵盖基础地理信息、规划审批信息等。这些数据，已成为武汉市开展各项国土和城乡规划编制、审批、执行监督的依据。
武汉市一张图系统数据结构示意图
2015年，武汉市都市发展区控制性详细规划导则获市政府批复后，武汉市国土资源和规划局全面开展了都市发展区“两图合一”工作，建立了“两规”空间比对技术标准，同时针对“两规”现状和审批建设用地认定机制不同、技术标准不同等方面造成的布局差异，制定差异认定准则。在标准和准则的基础上，对都市发展区14万个差异图斑进行整合认定、提出分类处理意见。将“两规”空间布局比对认定结果分为一致、不矛盾、冲突三大类型，对差异地块进行自动识别和分级预警。对冲突地块，暂停用地报批；对不矛盾地块，不影响规划审批，但在有条件的情况下逐步实现衔接一致。
武汉市“一张图”辅助规划智能化管理
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