京津冀协同发展六周年——非首都功能疏解成效及问题（下）
北京开始瘦身。北京建设用地规模增速趋于放缓，全市历史遗留违法建设拆除工作超额完成任务，集中建设区外的集体建设用地规模出现负增长。全市用地功能结构调整工作取得阶段性进展，居住和公建类占比稳步提升，工业仓储类占比有所下降。“一核两翼”发展格局基本确立。河北雄安新区和北京城市副中心。雄安新区具有鲜明“大部制”特点的新区管理机构高效运转，目前新区经北京新机场至北京城区的城际铁路、白洋淀治理和重点地块植树造林等一批重大项目先行启动。到2019年9月，先后有28家大型央企、37家金融机构、3070余家企业先后落户雄安新区；其中落户市民服务中心的26家高新技术企业，有90%来自北京。北京城市副中心目前已经入驻北京市党政办公四套班子，同时副中心的商务中心区、运河文化休闲风光带稳步推进。表 雄安新区与在京企事业机构、大型公司对接一览表（截止到2019年底）北京的产业结构趋于优化。一方面，制造业、批发和零售业等行业产值占比明显下降。2014～2018年制造业、批发与零售行业的从业人员分别由12.9％下降至9.3％、由12.2％下降至11.6％，分别下降了3.5和0.6个百分点。另一方面，对应“四个中心”定位的科技服务业、文化体育娱乐业呈现持续发展态势。信息传输软件和信息技术服务业、金融业、科学研究和技术服务业产值占比逐年上升。2014～2018年由9.7％增加至11.5％、由15.3％增加至16.6％、由9.2％增加至10.2％，分别提升了1.8、1.3和1.0个百分点。（资料：《京津冀蓝皮书：京津冀发展报告（2019）》）图 2008-2017年北京主要疏解类型新增企业数量一般制造业疏解成效明显。制造业企业增幅则呈现明显的下降趋势，如纺织服装服饰业、金属制品业、食品制造业、家居制造业、通用设备制造业、非金属矿物制品业等不符合首都功能的低端产业逐步被淘汰或迁移。增长较快的企业类型主要集中在电力、热力生产和供应业等基础工业门类。截至2018年5月，不予办理的工商登记业务累计达到19万余件，累计关停退出一般制造业企业达2300余家。图 2008-2017年北京工业所属行业大类新增企业数服务业方面也呈现增减明显态势。五金、家居及室内装饰材料为主的市场流通业增长速度明显放缓。图 2008-2017年北京服务业所属行业大类新增企业数从北京投资科学研究和技术服务方面，津冀两地的数量和规模都有较大提升。目前从投资规模来看，津冀与珠三角、长三角同等重要了。其中河北省是近年来科学研究与技术服务增长最快的省份，体现出很好的科技创新成果转化价值。
当前，北京科技服务机构在天津、河北的分支机构数量快速增加。从科技服务规模来看，天津处于第一梯队，石家庄、沧州处于第二梯队，保定、廊坊处于第三梯队。中关村成为协同创新的关键平台，截至2018年5月，中关村企业在津冀设立分支机构7000余家。表 两个时期北京对外投资对比-科学研究和技术服务业图 2014、2017年北京对外设立分支省份对比-科学研究和技术服务业
医疗资源方面，截至2018年末，北京市17家医院已与河北省20家医院建立合作关系。北京大学提出与雄安新区共建世界一流的医学研究中心。天津积极协调推进京津冀医保住院联网结算，引进中核滨海质子治疗示范中心、天津欢乐口腔医院等项目。教育资源方面，中国人民大学正在建设通州校区；天津新区已落户清华大学附属小学的临港实验小学分部，与北大附中合作提升新区智力资源和教育支撑，与北师大附中共同建设十二年制学校。北京师范大学、北京八一学校等相继在沧州、廊坊、保定等地共成立14个分校；河北省秦皇岛市也开辟了高教园区计划接纳北京高校搬迁落地。养老资源方面，北京企业在秦皇岛投资开发了秦皇岛未名健康城、北戴河新区国际旅游度假中心项目等，保定的天鹅湖国际生态医养健康城、高碑店北京嘉乐汇养生苑等一批养老服务项目也加快建设。非首都功能疏解带动北京市人口减量。北京常住人口总量连续三年下降。2018年，北京常住人口规模为2154.2万人，比2016年减少18.7万人。其中，北京城六区常住人口普遍下降，外围各区人口适度增长。到2019年底，北京的非首都功能疏解第一阶段任务取得较好成效，容易疏解的、能够疏解的已经开始转移；但其后将进入一个瓶颈时期，很多积压的问题非一时能立竿见影，需要从长计议，久久为功。一方面北京中心城区的疏解任务依然艰巨，尤其是中心城区的就业不降反升，城乡建设用地减量压力巨大，“大城市病”依然严峻；另一方面，津冀的若干承接平台与北京的联动不足，在承接功能方面重复竞争、盲目性大，缺乏长效机制等问题相对突出。第一，北京中心城区就业依然呈现聚集态势。北京常住人口近3年来持续降低，但中心城区的就业依然没有下降趋势，主要功能依然高度集中。根据 2013 年第三次全国经济普查和2015、2016、2017年北京市年度统计数据，全市法人单位从业人员主要分布在中心城区，占比从2013年的71.8%提升到2015年的 72.5%、2016年的73%、2017年的73.2%，显示就业人口在中心城区集聚态势逐渐加强。近期依然有总部经济、非首都功能的商务办公功能向中心城区聚集，带来相关就业。第二，承接地创新、创业的硬软环境不理想。虽然近年来北京科技创新要素在河北省的转化落地，在天津的投资发展较快，但总体上创新承接平台的规模小，创新要素转化率偏低，产业集群联动效应不高。与2016年相比，2017年北京市与全国其他城市的技术创新合作及成果转化方面有下降的趋势。
第三，主要承接地与北京核心功能区的可达性不佳。目前京津冀的高铁网络已较为完善，300公里范围的城市通勤时间也已经是世界一流水平。但最具有商务联系和创新要素转移的30-60郊区铁路、60-150公里范围内的城际轨道网目前建设还不足，与东京都市圈、大巴黎地区和大伦敦地区的线网密度及覆盖率明显偏低。国家经验表明，为了更加便捷实现人员在区域与城市间的快速换乘，推动各类活动的交流，空港门户地区与大都市地区主要高端中心的直通交通系统尤为重要。第四，舆情分析各地观望情绪上升。从京津冀三地对于“非首都功能疏解”、“京津冀协同发展”舆情来看，北京在两个主题方面的新闻、舆情较为活跃；天津的关注度还比较高，在具体推进承接载体、承接项目方面相对比较积极；河北省的关注度不够，对于其能够持续获得的实际落地项目不明朗，当前最大的热点仍在雄安新区，但其还未进入到实际建设运营阶段；通州-北三县在承接非首都功能发展方面，除了行政功能转移外，市场主导的项目仍未迈开步伐。图 京津冀三地的网络舆情对比图（2012-2020年）第一，“多中心”城镇网络不够完善，制约了承载地的扩容。京津冀城镇体系与世界城市群相比短板明显，次级中心城市发育不足，限制功能的承接能力。当前京津冀也迫切需要通过雄安新区、天津滨海新区、石家庄等重要载体来推动要素的聚集和非首都功能的承接。此外京津冀的公共服务体系与世界级城市群的核心城市相比，公共服务均等化和人居环境短板还较大，需要在都市圈层面扭转公共服务设施过度向中心城区聚集的态势。第二、京津冀发展阶段、产业结构的巨大差距使得市场化疏解成效不理想。 北京与天津、河北发展阶段的差距导致三地的科技、金融政策和制度环境存在较大差异，影响创新要素自由流动。北京、石家庄等城市与京津冀的产业协同发展成熟度较高；而天津、秦皇岛等城市与京津冀的产业协同成熟度较低。这种差距也导致三地在科技成果转换的收益制度，金融政策差异，从而制约创新要素自由流动。如京津冀内高新技术企业未能形成有效的区域互认机制，其分支机构仍面临 “二次认定” 的问题，导致北京科技创新成果的转化难以落实；又如科技创新券政策，三地申请限额和使用要求等政策要点均不相同， 执行效果也存在显著差异。第三，区域内的人才流动及保障机制尚未实现一体化，特别河北难以承接到北京流出的高素质人群。从现实生活来看，北京地区房价和房租居高不下，以及落户难等问题使得一批高素质的技术、管理人才外流，但由于河北省人才吸引与落户政策不配套，以及相关产业岗位不支持，使得人口留住量少。2017-2018年间，京津冀整体人口流出超过人口流入，2017-2018北京人口减少16.5万，天津仅增长2.73万，河北省人口净流入仅1万。第四，行政壁垒对于部分重要功能疏解造成影响。由于行政区管理问题造成的制度壁垒对于市场合理配置资源，促进市场化的功能转移与承接有相当影响，造成了较高的交易成本，降低了区域要素的流动性。京津冀协同，表面上是“两市一省”的协同发展问题，但实际上是两个直辖市与11个地级市，甚至141个河北省县级行政单元的协同发展问题。第五，现行土地财政模式也阻碍了市场化的要素流动与配置。中国独特的土地出让模式使得开发权过度集中北京中心城区，国外以财税为主的疏散政策在中国执行就明显成效不足。当前，北京的高密度开发地区依然集中在北京五环以内的地区，该区域仅相当于东京都市圈15公里范围区域。东京都市圈由于土地开发权容易在区域间进行有序调控，因此随着房地产开发向区域转移，容易引导办公、商业、科研等大型用地项目城市周边地区转移。但对于北京来说就相当困难，更别说北京与河北还有巨大的社会保障、公共服务供给落差，使得北京的企业难以出京。资料：高慧智、张京祥，《网络化空间组织：日本首都圈的功能疏散经验及其对北京的启示》（J），国际城市规划，2017年。京津冀协同发展六周年——非首都功能疏解成效及问题（上）
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