自然资源部：土地增减挂钩政策为贫困地区提供资金上千亿

2020年12月15日下午，国新办召开新闻发布会，自然资源部介绍了如何利用自然资源政策支持脱贫攻坚。其中就提到（建设用地）增减挂钩政策。

自然资源部副部长庄少勤介绍，自2016年以来，允许集中连片的特困地区、国家级贫困县以及省级贫困县增减挂钩节余指标，在省域范围内流转使用。2018年以来，允许“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。通过实施跨区域的增减挂钩政策，统筹了发达地区和贫困地区的空间资源，为贫困地区提供了超过千亿人民币的“真金白银”。

四川凉山州普格县县长沙英也介绍了该县累计获得的增减挂钩项目有54个，预计可获得节余指标4700多亩，其中已经跨省流转交易的指标是2500多亩，直接为普格县财政带来收益4.3亿元。

建设用地增减挂钩政策，最初是用在城乡之间，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，在土地供应指标外，城镇新建了多少建设用地，农村就要复垦多少建设用地，以此保障耕地面积不减少，同时让城乡布局更合理。

2000年6月，中共中央国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出，“要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地”、“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地”，城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形。

2004年10月公布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

随后2005年10月，原国土资源部决定在天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8省（市）开展增减挂钩试点。2013年试点省份扩大到29个。

2018年后，增减挂钩指标开始在全国范围内流通。

可以说，这一措施是东西部合作的典范，尤其是对贫困地区来讲，更是一个重要的资金来源。

东部地区（土地需求方）要想建设和发展，可以利用西部（土地攻击方）腾挪出来的建设用地指标，然后由自然资源部统筹调剂。

对于西部贫困地区来讲，减少了闲置低效的用地，同时又补充了耕地，改善了生态环境，还增加了补偿安置、基础设施、农村集体经济建设的各类资金的需求，助力了易地扶贫搬迁和新区建设。

对于东部地区来讲，他们付出了资金，但是也增加了建设用地的空间，保障了东部地区工业化、城镇化的用地需求。

而2008年重庆的“地票制”则是土地增减挂钩的新模式。

原重庆市长黄奇帆曾称“地票制度是被异化城镇化路径的正常回归”。

他解释说，全球城镇化的普遍规律是，城市建设用地增加，农村建设用地相应减少，但农耕地不仅不会减少，还会有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地约100平方米，而农村则在200—300平方米左右，农村人均用地量约为城镇的2.5倍。理论上讲，一个农村居民进城后，可节约用地150平方米左右，如果将其复垦，耕地必然增加。我国城镇化却出现了与这个普遍规律相悖的情形。2000—2011年，全国1.33亿农民进城，城镇建成区面积增长76.4%，但农村建设用地反而增加了3045万亩。耕地年均减少约1000万亩，直逼18亿亩耕地红线。出现这一问题，其症结在于城乡二元分割的土地制度。我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地。农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。

这也是土地增减挂钩政策出台的背景。

来源：中国网、陶立烽