新修订的《生态环境行政处罚办法》（以下简称“处罚办法”）第十一条规定，生态环境主管部门在法定职权范围内实施生态环境行政处罚。法律、法规授权的生态环境保护综合行政执法机构等组织在法定授权范围内实施生态环境行政处罚。
而《行政处罚法》第十七条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。该法第三十八条同时规定，行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。
根据国家对生态环境部门垂直管理体制改革的有关精神，县级生态环境部门调整为市级生态环境部门的派出机构，不再是县级人民政府的工作部门。目前县级生态环境部门既不是生态环境主管部门，更不是行政机关。在没有法律法规授权的情况下，派出机构不能以自己的名义实施行政处罚。
目前，仅有《深圳经济特区生态环境保护条例》授权市生态环境部门派出机构可以以自己名义开展辖区生态环境保护监督管理，依法查处生态环境违法行为。以及《重庆市环境保护条例》授权市、区县（自治县）生态环境主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）生态环境保护综合执法机构实施。
所以，生态环境部门实施行政处罚，必须要有行政主体适格。目前不具有主体资格的派出机构、生态环境保护综合执法机构在没有法律法规授权的情况下，不得以自己的名义实施行政处罚，否则，行政处罚决定无效。
在日常的基层执法工作中，各区县需要处罚的案件不可能全由市生态环境局来办理，那么，如何解决这一问题呢？笔者认为，可以从以下方面予以解决。
01
统一行政执法证件，统一刻制行政执法专用章。
根据《处罚办法》第二十三条规定，执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。
对此，首要任务是将各区县执法人员的执法证件统一为市生态环境局为单位，各区县执法人员以市局的名义开展检查或调查，办理行政处罚案件。如四川省巴中市生态环境局在咨询当地法院并协调市司法部门后，由市司法部门对全市生态环境系统执法人员统一考试，对考试合格的报四川省司法厅统一颁发以巴中市生态环境局为单位的行政执法证，并给各区县统一刻制了带编号的巴中市生态环境局行政执法专用章，由各区县生态环境局保管使用。
02
由市局明确各区县办理案件范围，并承办辖区内违法案件查处。
为进一步规范行政执法行为，提高工作效率，可由市生态环境局出台全市生态环境系统综合行政执法内部工作规范，明确各区县以市局的名义办理案件范围，指派各区县生态环境综合行政执法机构为辖区内案件的承办机构，具体承办辖区内立案查处的违法案件。
在基层执法中，为避免法制审核和集体讨论这两个问题在程序上违法，可将具有以下情形的，先由各区县生态环境局初步审查后上报市局，由市生态环境局进行法制审核和集体讨论：
1、符合《处罚办法》第四十六条规定，有下列情形之一，拟作出以下行政处罚决定，生态环境主管部门应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可；（四）限制开展生产经营活动、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业；（五）其他较重的行政处罚。
2、符合《处罚办法》第四十九条规定，有下列情形之一，应当由生态环境主管部门负责重大执法决定法制审核的机构或者法制审核人员进行法制审核：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。
根据《行政处罚法》第五十八条第一款及《处罚办法》第四十九条规定，行政处罚决定法制审核，仅限于重大行政执法（处罚）决定。
此外，不予处罚决定是否需要法制审核？根据《行政处罚法》第三十三条，不予处罚决定主要适用于不构成应受处罚的行为，或者构成应受处罚的行为，但是可以酌定免予处罚。据此，原则上，不予处罚决定不属于“重大”的范畴，不需要法制审核。
3、符合《处罚办法》第五十二条规定，有下列情形之一，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，作出处罚决定的生态环境主管部门负责人应当集体讨论决定。（一）情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（二）拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额五十万元以上的；（三）拟吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可的；（四）拟责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业的；（五）生态环境主管部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。地方性法规、地方政府规章另有规定的，从其规定。
作者单位：四川省巴中市通江生态环境综合行政执法大队
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