“责令停止生产或使用”属于行政处罚还是行政命令？丨《生态环境行政处罚办法》探讨与运用

按照《行政处罚法》对行政处罚种类的规定，新修订的《生态环境行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）也调整了生态环境行政处罚种类，新增了“通报批评”“降低资质等级”“一定时期内不得申请行政许可”“限制开展生产经营活动”“责令停产整治”“限制从业”“禁止从业”“责令限期拆除”等行政处罚种类。《处罚办法》中这些新增的处罚种类，使生态环境行政处罚的分类更科学、更精准。

然而，对于“责令停止建设”“责令停止生产或使用”也是生态环境部门在日常执法中使用的两种具体行政行为。原《处罚办法》第十条将“责令停止建设”“责令停止生产或使用”列入行政处罚的种类，而新《处罚办法》第八条却未将“责令停止建设”“责令停止生产或使用”列入生态环境行政处罚的种类。

从《行政处罚法》第二条中的行政处罚概念分析，“责令停止建设”“责令停止生产或使用”似乎也属于行政处罚，这使基层很多执法人员对“责令停止建设”“责令停止生产或使用”的法律属性感到很困惑，“责令停止建设”“责令停止生产或使用”属于行政处罚还是责令改正违法行为的行政命令？

对此问题，在2021年1月1日起施行的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（法发〔2020〕44号）中，也未将“责令停止建设”“责令停止生产或使用”罗列到二级、三级案由（一）行政处罚之中，而是将“责令停止建设”“责令暂停生产”“责令暂停使用”均罗列到二级、三级案由（十五）行政处理范围。由此可见，该规定中行政处理包括的行政行为不适用行政处罚程序。也可以理解为，“责令停止建设”“责令暂停生产”“责令暂停使用”不属于行政处罚的种类。

那么，“责令停止生产或使用”是否也不属于行政处罚的种类？　

根据许安标主编的《中华人民共和国行政处罚法释义》（2021年修订）（以下简称《释义》）中第52页解释，责令停产停业，是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人限制其在—定期限内停止全部或者部分生产经营活动的行政处罚。实践中，责令停产停业包括责令停业整顿、责令停止生产、责令停止经营、责令停止活动、责令限制生产、责令暂停相关业务、禁止参加政府采购、禁止参与招标活动等。依据《释义》，“责令停止生产或使用”同样属于行政处罚的种类。

然而，《释义》中对“关于责令停止行为”也作出了解释，即在法律、法规和规章中，作为行政处罚的责令停止行为与属于责令改正的责令停止违法行为，由于用语近似、内容相近，容易被混淆，但在法理上是可以区分的。责令停止违法行为是责令违法者停止本不应作出的违法行为，没有增加违法者的义务和负担，因此不属于行政处罚。

在生态环境执法中，根据《建设项目环境保护管理条例》（2017年修正）第二十三条第一款规定，“责令停止生产或使用”适用于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，造成重大环境污染或者生态破坏的。显然《建设项目环境保护管理条例》中的“责令停止生产或使用”是责令违法者停止本不应作出的违法行为，没有增加违法者的义务和负担，因此不属于行政处罚。

综上，对于“责令停止生产或使用”究竟属于行政处罚还是属于责令改正违法行为的行政命令，笔者建议立法机关进一步作出解释。

来源：中国环境APP