审判委员会运作现状调查

以中基层法院为视角

作者：杨小静  发布时间：2011-02-24 10:18:01

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论文提 要：人民法院审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。几十年来，各级人民法院审判委员会在总结审判经验，指导审判工作，审理疑难、复杂、重大案件等方面发挥了重要作用。但随着司法改革的深入推进，由于制度设计和运作程序上的问题，审判委员会的瑕疵日益凸现。其中，有不少观点认为审判委员会影响法官独立、违反正当程序原则，因而主张取消审判委员会。但笔者认为，从现实情况看，审判委员会仍具有一定的现实合理性和必要性。本文采用实证分析方法，以审判委员会的组织结构以及现实运作情况为调查基点，并对调查结果进行了深入分析和提炼，主张在保留审判委员会的基础上，着重针对审判委员会制度的组织结构和运作程序进行改革。

   引  言

   审判组织是代表法院行使审判权的具体组织形式。在我国，法院审判组织主要包括三种形式：独任庭、合议庭、审判委员会。其中，审判委员会的职责是“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。 正是由于审判委员会拥有对所谓重大或者疑难案件进行讨论，并实际行使着的对案件裁决的最终决定权力，使审判委员会成为了各级法院事实上的最高审判组织，尽管审判委员会从不直接主持或者参加法庭审判活动。 审判委员会起源于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度，曾经在审判实践中发挥了积极的作用。近年来，审判委员会改革问题已成为了理论界和实务界关注的焦点之一。

本文关注和尝试着想要从实践层面去探讨和解决的正是这样一个焦点问题。在本文的写作过程中，选择了由调查入手、进而分析并进行改革完善的路径，调查是本文最终得以形成的前提，其重要性不言而喻。为最大限度地保证调查结论的准确性，本文使用了查阅资料、统计分析、沟通访谈等多种调查形式，其中，查阅资料的方式主要运用于对审判委员会的历史考察部分，以及当前理论界对审判委员会改革问题的研究。统计分析、沟通访谈等调查形式主要运用于对审判委员会现状的考察，本文分别选择了两个基层法院、一个中级法院作为调查对象，即C区法院、D区法院、B市中级法院，其中，C区、D区法院是B市的两个区法院。在论述时以统计分析为主轴，同时辅以对访谈情况的分析展开。统计分析所依赖的数据，涉及B市的由B市中级法院研究室提供，涉及C区和D区的分别由C区法院和D区法院的研究室提供。

   结合审判委员会产生的背景、作用和当前我国司法实务界的现实状况，笔者认为，目前这个阶段还不适宜彻底取消审判委员会，而应该在保留的基础上针对其存在的制度缺陷加以修补和完善。

   一、审判委员会的组织结构

   （一）C区法院审判委员会组织结构

   1.委员人数

   C区法院的审判委员会有委员15人，包括院长1人（审判委员会会议主持人，2001年从检察部门调入）、副院长3人（其中一位副院长于2006年从检察部门调入）、专职审判委员会委员2人、原副院长1人（退居二线但尚未退休）、各庭室正职领导8人（执行局局长1人、民庭庭长3人、行政庭庭长1人、刑庭庭长1人、审监庭庭长1人、立案庭庭长1人），原本法院研究室主任也是审判委员会委员，但目前该职位空缺，C区法院审判委员会委员没有非审判业务部门负责人。C区法院于2007年设置了专职审判委员会委员，目前两名专职审判委员是法院退居二线的原业务庭室负责人，年龄均在50岁以上，从事法院工作年限都在20年以上。目前C区法院共有法院干警125人，审判委员会委员人数占全体法院干警的比例为12％。

   2.委员选拔条件与任期

   C区法院审判委员会委员均是法院中干和各审判业务部门负责人。而C区法院任命中干和部门负责人的必要条件是本科以上学历，因此，C区法院提请任命审判委员会委员存在一定的选拔条件。委员没有任职期限的限制，委员资格一般到其退休时止。

   3.委员年龄

   C区法院审判委员会委员中最大年龄为58岁，最小年龄为33岁，委员的平均年龄为45.27岁。50岁以上的委员有5人，占委员总数的33.33％，这五位委员都是法官学院法律本科证书生；41-49岁的委员有7人，占委员总数的46.67％；40岁以下的委员有3人，占委员总数的20％。其中，至少有1年审判经历的委员有13人，没有审判经历的两位委员都曾在检察部门工作。C区法院共有法官76人（这里只计算法官序列，即具有审判员或者助理审判员职称），其中，法官最大年龄为58岁（同时是审判委员会委员），最小年龄为27岁，全体法官平均年龄为43.08岁。审判委员会委员平均年龄与全体法官平均年龄相比大约要高2个百分点。

   4.委员学历背景

   C区法院审判委员会委员中有法律研究生1人，占委员总数的6.67％；法律本科 14人，占委员总数的93.33％，其中，全日制法律本科3人，占委员总数的20％；函授本科4人，占委员总数的26.67％；自考本科2人，占委员总数的13.33％；法官学院法律本科证书生5人，占委员总数的33.33％。C区法院全体法官中，研究生3人，占全体法官总数的3.95%；本科生62人，占全体法官总数的81.58%，其中，法律本科59人，占全体法官总数的77.63％；非法律本科3人,占全体法官总数的3.95％；法律专科生11人，占全体法官总数的14.47％。可以看出，C区法院还有相当部分的法官是非法律本科学历或者专科学历。

   表1：不同学历人数在各自群体中所占的比例

审判委员会委员 全体法官

研究生学历 6.7％ 3.9％

本科学历 93.3％ 81.6％

专科学历 14.5％

由表1可以看出，随着司法改革的深入，以及法院内部人事管理的改革，现阶段法院审判委员会委员的平均学历层次相比全体法官的要高。

   （二）D区法院审判委员会组织结构

   1.委员人数

   D区法院审判委员会有委员9人，包括院长1人（审判委员会会议主持人）、副院长3人、执行庭庭长1人、原民庭庭长1人（退居二线但尚未退休）、专职审判委员会委员2人、中院下挂法官1人。D区法院审判委员会委员中没有非审判业务部门负责人，委员资格没有任期限制，到其退休时止。

   2.委员年龄

   D区法院审判委员会委员中最大年龄为52岁，最小年龄为38岁，委员平均年龄为44.89岁。50岁以上的委员有2人，占委员总数的22.22％；41－49岁的委员有4人，占委员总数的44.44％；40岁以下的委员有3人，占委员总数的33.34％。

   3.委员学历背景

   D区法院审判委员会委员中有法学博士3人，法学硕士1人，研究生经济法班结业生2人，本科生3人（其中1人非法律本科，是自考法律专科），博士研究生、硕士研究生和本科生各占委员总数的三分之一（这里暂且把研究生经济法班结业生也归为研究生）。

   （三）B市中级法院审判委员会组织结构

   1.委员人数

   B市中级法院审判委员会委员有11人，包括院长1人（审判委员会会议主持人）、副院长5人、政治部主任1人、专职审判委员会委员1人、各业务庭正职领导4人（民一庭庭长、民四庭庭长、行政庭庭长、执行庭庭长）,原来该院审判委员会委员有13人，但由于两个刑庭庭长职位空缺，因此委员人数减少了2人。委员资格没有任期限制，到其退休时止。其中，专职审判委员会委员是B市某区法院原副院长，2006年调来该院任专职审判委员，年龄在50岁以上。B市中级法院审判委员会委员组成随着法院领导班子的变动经常变动。

   2.委员年龄及学历背景

   B市中级法院审判委员会委员年龄均在40岁以上，其中，专职审判委员会委员在50岁以上。委员学历全部是本科以上，其中，该院院长是法学博士。B市中级法院审判委员会委员审判经历都在10年以上，委员全部是法院中干以上领导。

   （四）调查结果分析

   调查显示，从委员人数看，目前法院审判委员会人数是单数形式，但各个法院委员人数差别较大，例如，C区法院审判委员会委员有15人，D区法院有9人。从成员构成看，委员基本都具有行政职务，非审判业务部门负责人担任审判委员会委员的现象越来越少，各法院都设置了专职审判委员会委员，但却是作为法院原领导干部、各庭室负责人等退居二线后至退休前暂时保留的政治待遇，呈现老龄化特征；从任职期限看，审判委员会成员普遍实行“终身制”，一旦成为审判委员会的委员，除非调离工作，就一直干到退休；从年龄结构看，50岁以下中青年委员是审判委员会的主要力量，例如，C区法院审判委员会50岁以下委员占66.67％，D区法院审判委员会50岁以下委员占77.78％。从学历背景看，委员的平均学历层次有了较大的提高，例如，C区、D区和B市法院审判委员会成员全是本科以上学历。

   二、审判委员会的运作情况

   （一）审判委员会办事机构

   B市中级法院、C区法院、D区法院审判委员会的日常工作均由本法院研究室负责，具体是在研究室工作人员中指定一人（可称之为审判委员会秘书）负责审判委员会日常工作，例如会议排期、会议记录、填发会议决议等。

   （二）审判委员会会议程序调研

   调查显示，目前法院审判委员会会议基本形成了例会制，每周半天或一天时间，如果需要召开临时会议的，由院长即审判委员会会议主持人提议召集，会议持续时间由待讨论事项的多少以及难易程度来决定。具体到讨论案件上，每个案件讨论的时间因案件难易而定。一般情况下，民事案件讨论的时间相对于刑事案件的讨论时间要长，因为对刑事案件的讨论一般没有事实或其他方面的争议，主要针对刑事被告人的量刑问题。

   1.启动程序

   在所调查的三所法院中，审判委员会讨论案件的启动程序有两种：第一种是由独任审判员或者合议庭申请。第二种是院长或分管副院长启动。这三所法院制定的《审判委员会议事规则》都规定了“院长或者副院长认为应当提交审判委员会讨论的其他案件”也属于审判委员会讨论案件范围，这很有可能导致案件承办人直接接受法院领导的意思将案件提交审判委员会讨论，而在程序上仍然是由案件承办人填写审判委员会审批表或者提请审判委员会讨论案件报告表。 因此，从书面记录上看不出案件启动程序的差别。在实践中，由法院院长或副院长主动启动审判委员会讨论的案件在B市中级法院审判委员会所讨论的案件中至少占50％。

   2.会前准备

   如果案件决定提交审判委员会讨论的，首先由案件承办人起草案件审理报告，按审判委员会委员人数准备报告份数，案件审理报告有固定格式，研究室对案件审理报告一般不再作形式审查。现阶段各法院基本不存在承办人口头向审判委员会汇报案情的情形。一般情况，要求承办人在审判委员会会议召开前三天将案件审理报告交给审判委员会秘书，由其制定审判委员会会议议程，然后将案件审理报告和会议议程分送给各个委员，以便委员有充分的时间了解案情。但是，也有的法院并非如此规定，只是要求承办人在审判委员会开会前一天将案件审理报告送交审判委员会秘书，委员在会议召开前一天才看到案件审理报告，在时间和精力有限的情况下，不能充分消化案件，非常不利于保证案件审判质量，例如B市中级法院。 

    3.议事程序

   首先由议案承办人介绍议案基本情况，若是讨论案件，因各委员手上都有一份案件审理报告（当然不排除有的委员没有阅读审理报告），此时承办人只简单说明基本案情和争议焦点部分。接下来由委员们讨论并发表自己的观点，一般先由其他委员发言，院长即主持人最后一个发言。其间，列席人员可以发表意见，但没有表决权利。会议讨论并形成最后决议的，由审判委员会秘书填发决议。

   （三）审判委员会会议内容调研

   1.C区法院审判委员会会议分析

   表2：2003年－2008年前三季度C区法院审判委员会讨论案件及其他决议数（单位：件）

年度 召开会议次数（次） 讨论案件数 研究其他议案数 其他与审判工作有关的问题

2003 32 65

2004 35 72

2005 38 81

2006 36 76

2007 38 94 3

2008前三季度 25 85 3 1 

   由表2可以看出，讨论个案是C区法院审判委员会工作的绝对重心，讨论案件数量总体上呈平稳上升态势，而研究其他议案及其他与审判工作有关的问题次数都偏少。

   表3：2007年－2008年前三季度C区法院各类案件提请审判委员会讨论决定的比例分析

时间 民商 刑事 行政 执行 申请再审 再审 重审

2007 54.26％ 23.40％ 1.06％ 5.32％ 5.32％ 6.38％ 4.26％

2008前三季度 57.64％ 21.18％ 3.53％ 3.53％ 7.06％ 7.06％

   由表3可以看出，提交审判委员会讨论的案件中民商事案件占一半以上，这与民商事案件的总数占法院审理案件总数的绝大多数有直接关系（见表4）。行政类案件由于涉及到当地政府及部门，一般承办人会提交审判委员会讨论决定。 申请再审、再审以及重审类案件提交审判委员会讨论决定，主要是源于制度上的规定，即C区法院《审判委员会议事规则》对此有明确规定。 

   表4：2003年－2007年C区法院总审（执）结案数及各类案件审（执）结案数（单位：件）

时间 总数 民商事 刑事 行政 执行 审监 其他案件

2003 5372 3040 409 71 1817 11 24

2004 5112 2891 440 78 1663 22 18

2005 6363 3166 370 51 2471 25 280

2006 5237 2664 303 21 2109 15 125

2007 6327 3187 365 58 2681 6 30

   表5：2003年－2007年C区法院审判委员会讨论定案情况

时间 2003 2004 2005 2006 2007

比例 1.21％ 1.41％ 1.27％ 1.45％ 1.49％ _a

   由表2和表4综合可以得出表5，即每年提交审判委员会讨论的案件数量占同期法院审（执）结案件总数的比例。可以看出，C区法院审判委员会讨论决定的案件在法院审（执）结案件中所占的比例仍然是绝对少数。

表6：2005年－2007年C区法院审判委员会、院长、庭长、合议庭、独任审判员审案的平均审理天数（单位：天） 

时间 审判委员会 院长 庭长 合议庭 独任审判员

2005 159 113 88 123 51

2006 163 122 95 119 42

2007 134 118 88 103 34

   由表6看出，审判委员会讨论决定的案件平均审理天数比合议庭审理的案件分别高出29.27％、36.98％、30.10％。说明提交审判委员会讨论的案件一般不会超出案件审理期限（案件适用普通程序审理的期限是6个月），也就不会造成案件积压。

   2.B市中级法院审判委员会会议分析

   表7：2007年－2008年10月 B市中级法院审判委员会讨论案件及其他决议数（单位：件）

时间 开会次数（次） 立案 民商事 刑事 行政 执行 审监 下级请示 制定规章制度 职务任命

2007 53 16 45 113 22 12 69 23 14

2008.10 55 13 32 73 8 6 24 16 7 7

   表8：2007年－2008年10月B市中级法院审判委员会讨论一审、二审案件数（单位：件）

时间 讨论案件总数 讨论一审案件数 讨论二审案件数

2007 300 110 190

2008.10 172 70 102

由表8看出，调查时间内B市中级法院审判委员会讨论的二审案件分别占63.33％和59.30％。

   表9：2007年－2008年10月B市中级法院审判委员会讨论个案效率（单位：件）

讨论一次作出决议案件数 讨论两次作出决议案件数

2007 300

2008.10 155 17

   由表9看出，B市中级法院审判委员会讨论决定案件的效率较高，加上审判委员会基本是每周召开一次会议，所以，案件基本能够得到及时讨论。通过访谈发现，B市中级法院审判委员会讨论决定案件的效率比较高的原因主要是，相当数量简易程序审理的案件提交给了审判委员会讨论。提交审判委员会讨论的案件所涉及问题往往并不疑难、复杂，在审判委员会的讨论过程中很少会发生激烈的争

论。 

   表10：2007年－2008年10月B市中级法院各类案件审（执）结案数（单位：件）

时间 总数 民商事 刑事 行政 执行 审监 其他案件

2007 7118 2173 487 300 2980 109 1069

2008.10 4347 2595 339 475 334 67 537

   表11：2007年－2008年10月B市中级法院各类案件提请审判委员会讨论决定的比例分析

时间 案件总数 民商事 刑事 行政 执行 审监

2007 4.22％ 2.07％ 23.20％ 7.33％ 0.40％ 63.30％

2008.10 3.96％ 1.23％ 21.53％ 1.68％ 1.80％ 35.82％

   由表11看出，审判监督案件在审判委员会所讨论案件中所占比例最大，其主要原因在于B市中级法院《审判委员会议事规则》明确规定讨论此类型案件是审判委员会的任务。  

   3.调查结果分析

   调查显示，目前法院审判委员会运作中值得肯定的有以下几点：第一，承办人向审判委员会汇报都采用书面汇报形式，而且承办人在撰写书面报告过程中越来越重视报告的形式规范性；第二，审判委员会发言次序比较规范，一般是其他委员先发言，主持人最后发言，且民主集中制原则贯彻较好，表决实行一人一票。第三，绝大多数案件都是经过承办人开庭后提交审判委员会讨论，“先定后审”现象基本不存在。第四，审判委员会讨论决定案件的平均审理天数比合议庭的要短，又因为审判委员会会议实行例会制，所以案件基本能得到及时讨论决定。

同时，也反映出目前审判委员会运作中的不足：第一，审判委员会绝大部分时间在讨论案件，弱化了其他功能；第二，审判委员会讨论案件仅仅停留在定纷止争的层次，委员多发表具体处理意见而较少阐述观点理由，说理不充分；第三，相当一部分适用简易程序审理的案件提交审判委员会讨论决定，加重了审判委员会的负担，不利于提高讨论质量和效率。

   三、审判委员会存在的主要问题

   （一）.成员结构不合理

   从审判委员会的成员结构看，审判委员会的行政化、待遇化、固定化倾向严重，不符合审判组织的要求。 调查表明，法院审判委员会成员多是院长、副院长以及各业务庭室负责人，甚至还包括综合行政部门负责人，例如，B市中级法院审判委员会成员中的政治部主任，而政治部主任是综合部门负责人，而非审判业务部门负责人，这势必会给人一种“外行审案”的感觉。因此，笔者认为，目前审判委员会的成员结构，不能保证其发挥主要的审判职能，不利于司法公正。

  （二）议案内容单一化

   从审判委员会讨论的议案内容看，个案讨论是审判委员会工作的绝对重点，审判业务指导功能没有得到应有的重视，审判委员会讨论的案件具有随机性、不确定性、不均衡性，这会导致审判委员会讨论案件范围过大。 

   1.审判委员会讨论案件范围规定不明确

   首先，《中华人民共和国人民法院级织法》第11条虽然规定审判委员会讨论决定重大或者疑难的案件，但对何谓“重大”、“疑难”未作进一步解释，标准太过主观化。另一方面，院长、副院长拥有的对审判委员会讨论案件的启动权力，增加了审判委员会讨论案件范围任意扩张的可能性。访谈中了解到，因大部分委员都是兼职，自己的工作还忙不过来，委员并不希望审判委员会讨论过多的案件。其次，《最高人民法院审判委员会工作规则》第二条第二款规定“其他重大或者疑难的案件”，以此作为兜底条款，岂非仍然没有解决审判委员会讨论决定案件的范围界定问题？  最后，2010年1月11日新实施的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》规定了各级法院应当由审判委员会讨论以及合议庭可以提请院长决定提交审判委员会讨论的案件范围，针对各地法院审判委员会工作规则的不统一进行了完善，但意见中仍以其他疑难、复杂、重大案件作为案件提交讨论的标准，可操作性不强的问题仍存在。

从整体工作范围来看，虽然，审判委员会讨论决定的案件在法院全部案件中所占的比例仍然是绝对少数，但调查数据已足以显示讨论个案已经成为审判委员会工作的重点。

   2.案件讨论重点主要集中于裁判处理

   调查显示，承办人提交审判委员会讨论的焦点主要集中在案件的裁判处理问题。这一方面可能意味着独任审判员和合议庭一般对案件的事实认定没有太大问题，另一方面也说明我国法官在法律素养方面还没有完全达到独立审判所要求的水准，这也是审判委员会在短期内仍将发挥一定积极作用的主要原因。在坚持合议庭对案件事实负责的基础上，笔者认为，应限定审判委员会只能针对案件法律适用问题进行讨论，而不仅仅是为了一个“安全”的裁判结果。这样可以解决实践中突出的法律适用问题，加强其审判业务指导功能。

  （三）运作程序不规范

   从审判委员会的运作程序看，在议案提交上存在非程序性因素，无专门办事机构及统一的制度安排，缺乏充分有效的工作机制，讨论案件的质量得不到保证，直接影响审判委员会工作的质量和效率。

   1.启动程序存在非程序性因素

   从审判委员会讨论个案的启动程序看，并不完全是独任审判员或者合议庭认为案件重大、复杂、疑难，难以作出裁决而提交审判委员会讨论的，有的是法院院长或者副院长认为案件需要由审判委员会讨论而决定提交讨论的，启动程序存在行政化倾向。调查中了解到这种情形在B市中级法院审判委员会所讨论案件中至少占50％。

   2.审判委员会议事规则不科学

   除诉讼法和法院组织法的粗略规定外，最高人民法院只在2010年1月11日新实施的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中对全国各级法院审判委员会运作程序进行了粗略地规定。目前各地法院基本还是参照最高人民法院1993年制定的《最高人民法院审判委员会工作规则》制定了相应的规定。但是，最高人民法院只是针对最高人民法院审判委员会工作制定的，而实际上由于各级法院审判委员会的工作重点和范围不一样，所以不能适用这一规定。 

   3.缺乏充分有效的工作机制

   审判委员会没有专门的办事机构，兼职秘书的工作实际上只是书记员的工作，加之其又只是兼职，其本身的工作任务很重，所以用于秘书工作的精力很有限。这样，审判委员会实际上缺乏充分有效的工作机制。一方面不能作好包括法律文书查找、研究等方面的相应的准备工作，另一方面，也使讨论所作的决定一般局限于解决个案，没有得到应有的梳理、总结以及理论上的完善和深化，因而审判委员会通过讨论个案指导审判工作、总结审判经验的作用没有得到放大，讨论水平也不易得到提高。 

   4.没有保障当事人申请回避权

  《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》第九条规定：“本规定所称审判人员是指各级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员”。因此，审判委员会委员在讨论决定案件时和独任审判员、合议庭成员一样，应当适用回避制度。但在司法实践中，审判委员会在讨论决定案件时，是不公开的，当事人并不知道参与讨论其案件的审判委员会成员，并不知道其中有关人员是否和本案有利害关系，是否符合需要回避的情形。这样一来，使得回避制度对于审判委员会委员形同虚设。例如，D区法院《审判委员会议事规则》规定了委员回避制度，但由于没有相关的辅助制度支撑，实践中几乎不存在委员回避情形。

   5.审判委员会议事程序不完善

   2010年1月11日新实施的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，简要规定了审判委员会讨论案件的程序，但该项规定对审判委员会委员的表决方式未作规定，给委员不经独立思考、敷衍表决提供了可能。尽管最高人民法院的规定已经非常原则和粗陋，但是许多基层法院，甚至不少中级法院也并没有严格按照规定的程序执行。

   （四）运作效果不理想

   1.审判委员会案件讨论不充分

调查中了解到，同意独任审判员或者合议庭意见的讨论结果在C区法院审判委员会讨论案件的结果中占到99.9％，笔者认为，从上述情况可以发现在审判委员会成员比较多的情况下对大多数案件仍能取得一致意见这说明多数案件的疑难和复杂程度并不高、委员之间认识分歧并不大。

   2.削弱了法官的主观能动性

   调查表明实践中有很多案件提交审判委员会讨论是源于制度上的规定，并不是依据案件的难易程度，例如C区法院、D区法院、B市中级法院都规定必须提交讨论的申请再审、再审和重审类案件，新实施的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》明确了应当由审判委员会讨论的案件类型等，这种做法严重削弱了法官的主观能动性，也不利于提高审判委员会的工作效率和质量。

   3.不利于分清和落实各方责任

  《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》（试行）第25条规定，审判委员会委员讨论案件时，故意违反法律规定或者歪曲事实、曲解法律，导致决定错误的，由导致错误决定的人员承担责任。审判委员会主持人违反民主集中制原则导致审判委员会决定错误的，由主持人承担责任。但实践中各法院没有针对审判委员会委员责任的规定，而且即便有此规定，审判责任制在这种集体决策情况中也难以落实。

四、改革审判委员会的几点建议

尽管审判委员会在实际运行中存在着一些问题，但我们不能因此而否定其存在的合理性、必要性及社会价值。笔者认为，审判委员会讨论案件在一定程度上有利于抵御外界压力、防止司法腐败、统一执法标准，且审判委员会委员更加善于综合考虑案件的社会效果、政策效果。目前，我们应从解决当前审判委员会组织结构及其运行中存在的种种问题出发，以强化总结审判经验功能为重心，充分发挥审判委员会的各项职能作用。综合以上分析，笔者认为，改革审判委员会的重点和难点主要有以下几方面：

   （一）积极推进审判委员会专业化改革

   1.设立专业委员会

   由相关专业的业务精英组成刑事、民事和行政专业委员会，专门讨论决定相关专业案件的法律适用问题，增强审判委员会讨论案件的专业化程度，提高审判委员会讨论案件的质量和水平。

   2.改革审判委员会成员结构

   针对审判委员会成员来源不够广泛、构成不尽合理的现状，切实改变审判委员会组织结构，努力淡化审判委员会委员的行政化色彩，推动审判委员会的专业化、精英化转变。各级人民法院审判委员会除由院长、副院长、庭长担任审判委员会委员外，还应当配备若干名不担任领导职务，政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较高、具有法律专业高等学历的资深法官委员。

    3.建立审判委员会委员责任制

针对实践中的“集体负责＝无人负责”的现象，应建立严格的责任追究机制，凡是经审判委员会讨论决定的案件，应明确记录委员的意见，包括赞成、反对或弃权意见，并由委员签名。如果以后该案被认定为错案实行错案追究，则要根据记录来分清法律责任，把责任落实到人。 

   （二）调整审判委员会功能

   审判委员会绝大部分时间在讨论个案，无暇顾及研究审判工作的其他问题和总结审判经验，削弱了其审判业务指导功能。为此，应采取多方面措施，更好地发挥审判委员会的审判职能作用。

    1.指定专门办事机构

   将研究室作为审判委员会的办事机构，克服审判委员会因办事机构不力导致其作用发挥不明显的弊端。审判委员会是一个审判组织，它的工作性很强，而且其成员不是或多数不是专职人员，应当有一个专门机构和专门人员作一些专业性的辅助和基础工作，以保证审判委员会的工作质量。而法院研究室是最高人民法院确定的审判业务的综合部门，其主要职能就是研究审判工作中遇到的疑难问题，为审判工作服务，这恰好也是审判委员会工作和改革的方向。设想如果将研究室作为审判委员会的具体办事机构，可以肯定地说，审判委员会工作和研究室工作都将发挥更大的作用。 

   2.明确界定审判委员会讨论案件的范围

   这种明确应以确保合议庭独立审判权力作为基本出发点，消除行政化因素的干预为目标。其一，坚决杜绝将依简易程序审理的案件提交审判委员会讨论决定的现象，极少数经批准由简易程序审理转为普通程序审理的案件除外；其二，改变提请审判委员会讨论决定的案件类型由是否重大、疑难、复杂为界定标准的做法，依合议制的本质特征建立客观科学的新的界定标准。

   3.健全调研工作机制

   为确保审判委员会能充分发挥审判指导职能，应建立健全钻研业务激励制度，给予精通业务的审判人员足够的调研时间钻石审判业务、总结审判经验，提高审判人员调研积极性。对审判业务中发现的带有普遍性、倾向性的问题应当健全提案机制，畅通信息传递渠道，以保证审判委员会能及时总结审判工作中正反两方面的经验，从而有效地指导法院的审判工作。

   4.规范典型案例指导制度

   定期召开会议对所讨论过的案件进行梳理总结，及时总结审判经验，将突出的法律适用问题脱离个案，建立典型案例指导制度，有助于正确理解法律规定，在一定范围由统一法律适用标准，减少自由裁量权过于宽泛带来的弊端，具有较强的现实意义。

   （三）健全和完善审判委员会工作程序和工作规则

   1.规范启动程序

   新实施的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》规定：“合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件，院长、主管副院长或者庭长认为有必要的，得提请审判委员会讨论”，这会让领导个人的意志堂而皇之地变成审判委员会的决议，不利于司法公正。笔者认为，应当严格限制法院院长、副院长和庭长拥有的对审判委员会讨论案件的启动权力，只有合议庭在经过开庭审理并认定事实的基础上，无法就案件法律适用问题形成多数意见时，才可以申请提交审判委员会讨论。

   2.完善会议准备制度

   研究室应提前将书面报告发给审判委员会委员以使其提前查看和做相应的事实和法律准备；审判委员会委员应当在讨论案件前认真阅读书面报告，熟悉案情，查阅有关业务资料及法律规定，针对案件的法律适用问题进行深入的法理思考，准备应向合议庭提出的问题，避免草率讨论。

   3.完善决议程序

   首先，应该严格规范委员发言顺序，按照委员行政职务上的高低顺序，遵照由低至高的次序发言。其次，在充分研讨、辩论后，主持人归纳出几种不同意见，依次提请表决。针对每一种意见，委员必须阐明观点、明确态度、陈述理由，不得人云亦云、“同意”了事。最后，会议主持人根据表决过程中的多数意见作出决议。 

   4.严格执行委员回避制度

   凡是应当提交审判委员会讨论的案件，先期公布审判委员会委员名单，告知当事人对审判委员会委员的回避申请权，询问其是否申请委员回避，当事人提出回避申请的，由审判委员会在案件讨论前作出是否同意的决定，相关人员不得参加会议讨论，保证当事人的回避申请权。另外，涉及申请再审、再审、重审、违法确认等案件，作为原承办庭的庭、分管院长的委员要自行回避。

     结   语

   通过以上论述，可以对中、基层法院审判委员会的现实运作特点以及所存在的弊端有一个更全面的认识，在相关的政治体制改革、司法制度改革和市场经济体制改革完成以后，取消审判委员会应是历史的必然，这是司法独立、司法文明和民主进步的要求。但现阶段取消审判委员会的基础条件尚不成熟，尤其是基层法院，不仅不能取得预想的成效，反而会造成混乱的司法局面。审判委员会现今在很大程度上依然发挥着自己不可或缺的功能和作用。本文试图以中、基层法院为视角研究审判委员会，针对其存在的弊端提出了一些不甚成熟的建议。由于本人学术水平有限，收集资料尚不充足，难免有些疏忽和不当，希望大家给予谅解。本人在以后的工作中会继续思考钻研这一课题,并希望我国早日建立起民主、文明、高效、独立的司法制度。

    作者简介：出生于1984年11月，乳山市人民法院刑事审判庭，助理审判员