在生态文明建设中，自然资源资产管理体制改革是先导性改革，是今后一段时间政府职能改革的重要内容之一，如何实施好自然资源所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责，以及监管城乡各类污染排放和行政执法职责，需要在理论上加以完善和明晰。
我们都知道，每种自然资源无论是土地资源、矿产资源，还是水资源、海洋资源、森林资源，都有两重身份（也是其社会属性和自然属性的外在体现），一重是“生产要素”的身份，一重是“生态要素”（或环境要素）的身份。这两重“要素”都是国家现代化建设离不开的物质基础，作为“生产要素”要按照十九大报告中“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点”加强改革；而作为“生态要素”要按照十九大报告中“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”加强保护和恢复。
当前，自然资源的“生产要素”和“生态要素”两种要素关系如何处理，作用如何合理发挥，是我们生态文明建设、体制改革面临的最主要问题，也即自然资源“开发”和“保护”的矛盾。从十九大定的方针来看，“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽”。也就是说，“开发”是在“节约和保护优先”的前提下“开发”，与之前的“在开发中保护，在保护中开发”相比有了更强的先决条件，并且要求从“空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”上加以落实，全面改革以前的自然资源开发利用形势。
一、处理好自然资源资产利用制度和配置制度关系
从管理体制上，我们会看到自然资源“生产要素”的发挥是矛盾产生的主要原因，处理好自然资源“生产要素”的作用和功能发挥，才能从根本上解决“开发”和“保护”的矛盾。作为“生产要素”就涉及到资源配置过程和资源利用过程，这两个过程依托在自然资源这一物质之上，但可以分离运行，相辅相成，共同成就自然资源的最有效地利用。这里的自然资源和自然资源资产是指，可控制、可计量的自然资源才能成为自然资源资产，自然资源资产是可产权化的自然资源，两者范围不同。因此，不是所有的自然资源都可以按照自然资源资产管理，如自然界的风、雨、雷、电是自然现象也是自然资源，但都不能按自然资源资产管理。这里“两要素”主要是指自然资源资产的“两要素”。
资源资产的配置过程和利用过程可以分离运行，源于自然资源资产所具有用益物权的特性，就象我们的耕地可以通过“土地所有权，农户承包权和土地经营权”三权分置，实现耕地的集约化、规模化利用。资源利用过程形成了利用制度，配置过程形成了配置制度，利用制度（实现利用价值）是配置制度的前提和基础，配置制度是促进利用制度优化的手段和形式，两种制度相互依存、互为条件。
这两种制度发挥的核心作用和功能是不同的，配置制度的核心作用是使资源要素自由流动，这是构建我国现代化经济体系的必要条件，形成统一开放、竞争有序的市场体系；而利用制度的核心作用是促使资源节约和高效利用，发挥最大的综合效益，符合生态环保、安全要求。两种制度所规范的对象也是不同的，配置制度规范的是产权，明晰自然资源产权的出让、转让、押抵、担保、租赁、入股等财产权实现方式，确定产权的划分、界定、登记、保护和行使，以及产权的信息规范，保证产权的真实信息披露，实现“产有其主、主有其权、权有其责”这一法律规范，最终目标是按照十九大精神要求“实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”；利用制度则规范的自然资源开发利用行为，明晰利用范围、利用方式、利用程度，一直到利用结束后的环境恢复，涉及资源整个开发利用流程，是一个过程管理，最终目标是形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式。
之所以把自然资源管理分成两大制度，是为了更好地明确我们的制度设计目标和内容，使我们的自然资源管理制度设计更为完善，使我们的资源产权流转和资源利用行驶在法治的轨道上，既流转顺畅，又保护有力。
二、资源利用制度和配置制度分别采用不同的管理形式
资源配置制度主要采用市场方式，实行合同制管理，而资源利用方式管理主要是行政管理方式，实行许可制管理。这方面恰恰是我们认识不到位的地方。要实现流转顺畅，保护有力，分别实行这两种管理形式是必须的。
这方面，我国的矿业权管理存在这一问题最为明显。目前，我国矿产资源资产管理两项制度都体现在一个证上，勘查许可证或采矿许可证，这是我国矿产资源管理制度设计上的重大缺陷。由于矿业权基于行政许可授予而获得，使得矿业权是一个行政管理色彩很浓的资源开发使用权，造成其财产属性和市场流转的本质特征会受到政府行政钳制。2017年7月，最高人民法院《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，正是要通过解决合同成立和合同生效的法律责任问题，突出矿业权的物权属性，适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性，消除阻碍矿业权流转的不合理因素，依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全。
当前的物权许可已不适应市场的需要，既不利于自然资源资产产权市场的开放，也不利于政府对自然资源资产开发秩序的把控。从国外自然资源管理制度来看，自然资源的物权是通过契约的方式确定的，不管是申请取得、竞争取得还是协议取得都通过契约，而且这个契约是政府民事契约，不是政府行政契约，同时，政府对其开发利用行为进行许可。
三、我国自然资源资产管理体制改革理论分析
按照十九大报告精神，我们要改革生态环境监管体制，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管理和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。
“统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”比较好理解，现在的环保部正在行使这一职责，未来也可以资源和环境污染排放统一监管。而“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”是两个新设职责，这两个全新职责如何行使是未来自然资源资产管理体制改革的关键。
“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”非常有必要，它将现在不同类的自然资源统一管理，实现“山水林田湖草”的统一管理。但全民所有自然资源资产所有者职责不同于国有经营性资产所有者的职责，不能象国资委代表国家履行出资人职责。全民所有自然资源资产绝大部分不能象国有经营性资产那样，以资产股份形式进入企业，而是以让渡使用权的方式，取得所有者收益，同时还要监管企业对资产的使用情况。
“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”分开，“所有者职责”应管理资源资产的权属和资源资产的利用，即配置制度和利用制度应由一个机构来管理。从国家自然资源整体来看，并不是所有的自然资源都是全民所有，土地中有46%是集体所有，做为权属不归这一机构管理，但资产利用行为要经这一机构许可。而“国土空间用途管制和生态保护修复职责”核心是国土空间规划，将围绕国土空间规划，实行用途管制，并以此开展生态修复。这里的监管机构应以国土空间规划为基础，对所有者职责的配置制度和利用制度实施过程和结果，实行用途监管和责任追究。
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