学习农村“两地”法律
助力纠纷案件的调处

颍州区农业农村局

宁克民

一、宅基地、承包地纠纷易发多发的原因

二、两地纠纷调解处理的政策、法律依据

三、两地纠纷的调处

一、宅基地、承包地纠纷易发多发的原因

（一）宅基地纠纷易发多发的原因

 “农村工作两台戏，计划生育宅基地”。这句顺口溜是对农村现实生活的真实反映。长期以来，宅基地纠纷一直是农村生产生活中最具普遍性、复杂性，也是最棘手的问题，它很容易成为农村社会各种矛盾的焦点和诱发不稳定因素的导火索。

 1、农村中宅基地私有观念 根深蒂固。

农村中宅基地私有观念的普遍存在，是农村宅基地权属争议案件产生的主要原因， 也是产生宅基地权属争议案件后难以解决的主要原因。

农民的宅基地大多是经过土改确权后得来的，以均分地主的土地、房产为标志的土地改革制度确立了农民对宅基地和耕地享有所有权，得到了广大农民的一致拥护，虽然二十世纪六十年代国家将农民耕种的土地和宅基地收归集体所有，但是经过初级社、合作社乃至人民公社、只是将农民所拥有的耕地收归了集体，而农民所使用的宅基地只是从相关的政策、法律文件规定中变成了集体土地，农民只享有使用权，但实际上仍由农民使用，在农民的内心深处仍将宅基地做为私有财产看待。农民以占有宅基地的多少作为衡量占有财富的标志，以对宅基地权利的维护作为维系其在农村中社会地位的象征。

 2、农村建房时存在封建迷信思想

 农民建房时普遍存在的封建迷信思想，地处平原地区，农村宅基地成片相连，多年来形成的四合院的居住风格，四合院讲究宅院的前后等宽和建房时的“朝向”问题，在农村中普遍形成一种迷信思想，如果宅院前后不等宽或“朝向”不正确，对宅院的主人健康不利或影响宅院主人发财。这样，在成片相连的宅基地上，如果讲究宅院的前后等宽或房屋的走向， 势必引起邻里之间的边界纠纷。

3、历史遗留产生纠纷。

   .原来由于人少地多，分给个人的有空闲宅基地或多余宅基地，在“四清”时已经由当时的大队收归集体，并规划安排他人使用。但由于当时的法律不完善，手续不完备，收回时往往是几个主要村干部在场，既没有记录在案，也没有将老宅基证变更或注销。在后来的村庄地籍调查确权换证时，一些当事人要求政府依据其土改时老宅基证的面积进行确权换证，而另一方也持有后来颁发的宅基证并已建房居住多年，由此引起纠纷。

4.发证程序不规范产生纠纷

  发证程序不规范产生纠纷。自成立国土管理部门以来，宅基证集中发放是1988年非农业建设用地清查后，为追求发证数量，将《集体土地建设用地使用证》（宅基证）套印好印章，由县里发到乡里，乡里发到村里，村里发到村民组。较负责任的，通过实地丈量、四邻签字、填写有关表格，建档立卷，但相当一部分村民组将证书发到本人手里，由本人填写。当时由于乡村干部和基层人员业务能力不强、素质不高，造成个别地方登记程序不规范甚至违规登记，致使权属不清、“一女二嫁”，有的还存在档案丢失现象。特别1988年修订的《土地管理法》实施后，乡镇政府对宅基地没有了审批权，但个别乡级政府存在以报代批、不报就批现象。我们区1992年以后基本没有发放宅基地使用证书。

5.经济利益驱动产生纠纷。

   经济利益驱动产生纠纷。当前，城市化进程加快，在城镇大规模开发、“空心村”治理和新型农村社区建设过程中，需要拆迁部分农村的住房和征用土地，政府会对拆迁户建造安置房，对失地农民给予土地补偿款，这使得原本价值不大的农村土地身价倍增。面对诱人的经济利益，以前一些不太明显的纠纷浮出水面，而另一些人对他人的宅基地起了贪念引发纠纷。

6、界址不清产生纠纷。

界址不清产生纠纷。宅基地规划管理部门在规划工作过程中，所规划的宅基地四至不明，权利人所持有的权利证书上虽写有四至，但该四至很笼统。如东至张某，西至王某，南至赵某，北至李某。其具体至某某的某个具体位置，无参照物，建房时无法定点放线，致使权利人在施工时，四邻以占用其宅基地为由进行阻拦。

   7.不按规定建房产生纠纷。

    不按规定建房产生纠纷。村民取得宅基地使用证后，在建房时向后移，侵占界沟，占住了部分排间路，堵塞了排水通道，影响相邻居民的通风、采光，引起同排、前后排群众不满，阻止建房。

8.争继承权产生纠纷

争继承权产生纠纷。农村宅基地使用权的继承，目前的法律法规不太明确，对于祖传的老宅基地，大多是继承方式取得的。当事人认为，老宅基地是祖上传下来的，人人都有份，即使自己在取得新宅基地时曾同意将老宅基地留给自家的兄弟使用，但若出现兄弟感情不和，便要以继承祖业为由，要求重新对老宅基地进行划分，从而因为老宅基地的分配问题发生新的纠纷。

（二）、承包地纠纷产生的原因

1、承包（流转）合同填写的内容不具体、不明确、不完善。有的承包合同内容非常简单，缺少合同的主要条款:有的承包合同只明确了地块名称，连承包面积、承包期限都没有填写。同时，许多农村劳动力外出打工，承包地交由他人耕种或因抛荒而被村集体收回，都没有办理相关手续，仅凭口头约定，容易引发纠纷。

2、人口的不断增长引发矛盾纠纷。随着人口的不断增长，人们对土地的需求不断提高，从而也带来了许多矛盾纠纷。随着时间的推移以及农村家庭承包经营制度30年不变政策的实施，土地承包的不平衡性显露出来，人口的变化使得人地矛盾日益凸显。

3、城乡开发建设征用土地引发矛盾纠纷。近年来，随着城市开发建设的加快，乡村建设迅猛发展，大量投资项目的上马，使越来越多的土地被征用，短期内实现了土地价值的增值。在利益的驱使下，农户相互之间。集体与农户之间出现了许多的矛盾纠纷。

4、国家强农惠农政策的实施，客观上导致了土地承包纠纷的增多。农村土地刚实行承包经营时，农民负担相对较重，除了上交公粮、农业税外，还要负担乡统筹、村提留等费用。随着农业税的取消和各项补贴政策的落实，农民种田的积极性空前提高。同时，随着农产品价格的不断上涨承包地纠纷也增加了不少。

5、《农村土地承包法》滞后，部分乡村干部对土地承包的法律政策认识、执行不到位。农村土地承包从上世纪80年代就开始了，而《农村土地承包法》是从2003年3月1日起施行。2003年3月1日以前的农村土地承包产生的纠纷没有法律依据，拿新的法律去裁定法律颁布前的案件，不仅法律上没有规定这样的追溯力，而且往往容易引发许多新的矛盾。我们发现，有的乡村干部以大多数人的意愿为由，要回集体主动放弃的已填入他人土地承包合同书上的土地。这说明部分领导干部对农村土地承包的法律法规和政策认识不到位，在发生矛盾纠纷时，不能准确判断是非，导致矛盾升级。

6、农村土地承包合同续签换证经营权证的填发等工作使一些长期掩盖的矛盾浮现出来，在一定程度上引发了较多的农村土地承包纠纷。

农村土地承包纠纷的增多，从一个侧面反映了党的惠农政策的落实和农民种田积极性的高涨，如果我们不及时解决这些矛盾纠纷，就会影响到社会的稳定，以及党在农民群众中的威信。

二、两地纠纷调解处理的政策、法律依据

中华人民共和国土地管理法    根据2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议

中华人民共和国农村土地承包法   2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》第二次修正

《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经2021年4月21日国务院第132次常务会议修订通过，现予公布，自2021年9月1日起施行

《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》

安徽省农业农村厅关于印发安徽省 农村土地经营权流转管理办法实施细则

安徽省农业农村厅 安徽省自然资源厅关于  进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见

（一）明确土地所有权

土地法第二章　土地的所有权和使用权 

第九条　城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

（根据第九条宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。也就是说宅基地没有继承权，但是，地上的房屋可以继承，土地可以随房屋使用。房屋可以维修，不能改扩建，房屋灭失，宅基地集体收回）

第十一条　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

（根据第十一条，我们区农民集体所有的土地主要属于村民组，也就是过去所说的“三级所有队为基础”）

（二）、明确宅基地的审批、管理部门

第六十二条　农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

第六十二条 第四款  　农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

第五款 农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

（农村村民住宅用地是经过户申请，政府审核批准得来的，理论上是无偿取得，所以，每户只能拥有一处宅基地，不是以个人申请。）

（农村村民非法占用的土地上新建的房屋行为的处理：农业农村部对魏德东代表十三届全国人大三次会议第9458号建议的答复，宅基地管理是农村社会管理的重要内容。为改革和完善基层管理体制，2019年中办、国办联合印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，明确提出“按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位”。

乡镇要负起责任，加强排查，及时制止 宅基地违法行为。）

案例  出售宅基地涉嫌违法：

谋镇一村民曾某某为牟取非法利益，将自家使用的农村集体土地规划成宅基地对外出售，被市检察院以涉嫌非法转让土地使用权罪提起公诉。近日，经市法院审理，以被告人曾某某犯非法转让土地使用权罪判处有期徒刑3年3个月，并处罚金90000元。

案例 农村集体组织成员违反规定将宅基地转让给城镇户口人员的行为无效——吴桂连、杨尚霖诉谢运珍、吴国铭、吴国宁宅基地使用权案

【本案要旨】在我国，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，有着特定的身份条件限制，非集体经济组织成员无权取得。农村集体经济组织成员对宅基地只有使用权而无所有权和处分权，任何人都不能非法买卖或者非法转让宅基地。具有农村户口才能取得宅基地，城镇人口则不可以。案号：（2011）防市民一终字第193号

第七款  国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

第七十八条　农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

（根据第十一条“农村村民”应该限制在村民组范围内，比如：王庄村民组的村民到李庄村民组申请宅基地是不行的。）

宅基地的登记，宅基地和农房都属于不动产，不动产的登记有专门的机构，

民法典  第二百一十条 【不动产登记机构和不动产统一登记】不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。

国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。

（我们市成立了阜阳市不动产登记中心，属于阜阳市自然资源与规划局的管理。

农村村民违法建住宅属于农业农村部门处理，如果需要办理宅基地登记或宅基地登记方面的问题由自然资源与规划部门处理。

农民违法建设是不是属于农业农村部门处理？不一定。农民≠农村村民）

土地权属争议

《土地权属争议调查处理办法》为中华人民共和国国土资源部第17号令

已经于2002年12月20日国土资源部第7次部务会议通过，并自2003年3月1日起施行。

第二条　本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。

跨村民组的土地纠纷原则上应该属于权属纠纷。

土地权属争议

　土地法第十一条　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

承包法第三条　农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，

（也就是说承包经营权纠纷应该在家庭户之间，所以村民组之间的纠纷应该是所有权纠纷---权属纠纷）

（三）明确承包地的管理机构

农村土地承包法 第十二条　国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。

县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

（四）、如何做好农村承包地的管理

农村土地承包法的重点条款。

第三条　国家实行农村土地承包经营制度。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

第五条　农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。

第六条　农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。

第十条　国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。

第十三条　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

第十六条　家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。（承包方主体不是个人）

农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。

（农业农村部对人大李叶红代表意见建议的答复中，明确回复，在承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增家庭成员无地问题。）

第二十一条　耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。

前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。

第二十四条　国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。

土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

第二十八条　承包期内，发包方不得调整承包地。

第三十一条　承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

（保护妇女权益）

第三十二条　承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。

林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。

（只有林地承包人死亡可以在承包期内继承，一般耕地不能继承，承包户内人员全部消亡的，集体应该收回承包地，如：五保户）

第三十四条　经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。（比如：父母将承包地转让给子女，假如，父母和子女不在同一个村民组，原则上是不能转让的。）

第三十八条　土地经营权流转应当遵循以下原则：

（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；

（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（流转土地的用途做出限制）

（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（流转合同的期限要在承包期内）

（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（流转受让方做出了限制）

（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

明确争议的解决途径

第五十五条　因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。

当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

（发生纠纷，可以协商、可以由镇村调解，可以要求仲裁，也可以直接起诉）

案例

   李某（女）嫁到张村后，由张村村委会分给承包地2亩，双方签订了土地承包合同。后李某因双方感情不和与丈夫离婚，搬回娘家居住。张村村委会以李某已经离婚且已不在本村居住为由，口头通知李某她所承包的2亩土地已被村里按照规定收回。李某多次同村里交涉，并证明她并没有在娘家村取得新的承包地，要求继续承包张村的土地，遭张村村委会拒绝。最后，失去土地的李某将张村村委会告上了法庭。

法院判决：张村村委会强行收回李某承包地的行为无效，该2亩土地由李某继续承包，并由张村村委会赔偿因此给李某造成的损失。

三、两地纠纷的调处

（一）、镇、村、组干部要加强此类纠纷的排查（包括违法用地），做到早发现（走访、巡查）、早介入、及时疏导，及时化解，做到小事不出村，大事不出镇。

（二）、尊重历史、结合现实，依法依规。

（三）、方法得当、公平公正公开。

（四）、推行“四事四权”工作法，即通过“代表理事、老闫（书记、村干部）说事、五老调事、群众议事”，将矛盾纠纷化解在基层；通过保障群众对村级事务的“知情权、监督权、参与权、决策权”，有序推进乡村治理改革和健康发展。

谢谢！