【作者简介】
余建忠，硕士，教授级高级工程师，现任职于浙江省城乡规划设计研究院
董翊明，硕士，高级工程师，现任职于浙江省城乡规划设计研究院
田园，工程师，现任职于浙江省城乡规划设计研究院
胡正，高级工程师，现任职于浙江省城乡规划设计研究院
摘要
在土地空间资源竞争日趋激烈的背景下，“全域整治热”就像一面镜子，折射出资源需求与政策供给不匹配的问题。文章以浙江省全域土地综合整治的若干案例为研究对象，探究浙江省针对资源禀赋迥异的各类地区在土地综合整治方面采取的措施，总结其村镇规划与工程设计的同步传导、农用地与建设用地的同步调整、城乡建设用地增减与增存的同步挂钩、节余指标在镇域内与省域内的同步流转，以及经济、生态与社会效益的同步提升的全域土地综合整治特色道路，并解析其背后的交易成本肌理。基于此，文章提出了遵循供需耦合的思路，借助建构全过程“1+1+X”的全域整治国土空间规划设计体系、集成多学科的自然资源价值潜力与全域整治绩效评估方法等全域土地综合整治措施，以期为各地迈向综合效益最高的自然资源和资产整合之路提供参考。
[关键词] 全域土地综合整治;自然资源整合;国土空间;详细规划;浙江省
[文章编号] 1006-0022(2021)22-0017-07
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 余建忠，董翊明，田园，等.基于自然资源整合的浙江省全域土地综合整治路径研究 [J].规划师，2021(22):17-23.
0 引言
近年来，土地空间资源竞争日益激烈，由此催生了建设与保护的“零和困境”，引发了空间规划政策频繁修改、耕地破碎与抛荒、生态被严重破坏、土地利用粗放化和“城市病”等问题。为从空间角度破解成本转嫁的隐性剥削与粗放用地问题，我国进行了大规模的土地整治工作。但是在“耕地保护与规划顶层设计还未完成、农村集体土地依赖低成本的置换路径”的背景下，部分片面目标导向的土地整治“热潮”难以消退，致使国土空间整体格局优化契机丧失，土地利用高成本、高能耗、低效率、低品质，现代化建设面临严峻挑战。2018年以来浙江省开展了全域土地综合整治试点工作，并取得了良好的成绩。基于此，本文以浙江省为例，科学总结其全域整治的政策与经验，挖掘自然资源整合背后的真实约束条件和竞争规则，进而提出嵌入国土空间全过程的全域整治指向，为政府决策与地方实务提供合理的依据。
1 国内外实践与研究述评
1.1 国外土地整治的实践与研究述评
为破解日趋严重的人地矛盾，国外一些国家提出了土地整治这一“利器”，其在缓解人地矛盾、盘活发展空间、挖掘耕地潜力和保障农村发展等方面发挥了重要作用。例如，德国、法国颁布了土地整理法;俄罗斯和荷兰的土地整理工作和农业发展密切相关;日本、韩国采用了“农地合并”的方法，重点关注土地收益分配与农业基础设施改善问题;印度、埃及、匈牙利等国家也有若干关于土地整治的实践探索。
国外学者尝试从新古典派经济学、土地经济学、景观生态学和公共行政学等角度，对土地整治的本质做出规范化的解释，研究重点也经历了简单土地整理(16世纪50年代至19世纪末)—特定内容土地整理 (20 世纪初至 20 世纪 50年代 )—综合土地整理 (20 世纪 60 年代至20世纪末 )—多功能土地整治 (21世纪至今 ) 的变迁。如今，国外土地整治相关的研究主要聚焦在以下3个方面:①土地整治与农村经济发展的关系研究，主要观点为土地整治改变了土地细碎的现状，是推动农村可持续发展综合目标的工具;②土地整治模式的研究，重点内容为权属调整，其可分为政府主导型、土地所有者主导型和规划主导型3种模式;③土地整治效益的研究，即通过经济、环境、社会等多方面评价反映土地整治综合效益。
图 1 基于“权力—制度—空间”的分析框架
1.2 国内土地整治的实践与研究述评
我国土地整治可划分为土地开发整理 (1999 ~ 2010 年 )、农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩 (2010 ~ 2019年 )、城乡全域土地综合整治 (2019 年至今 )3 个阶段 。从 1999 年国土资源部出台《关于土地开发整理工作有关问题的通知》( 国土资发〔1999〕358 号 )，到2010 年《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》( 国发〔2010〕47 号 ) 发布，再到 2019 年《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》( 自然资发〔2019〕194 号 ) 印发可知，全国土地整治工作的内涵也从单纯的耕地补充转向农用地、建设用地布局优化，以及土地综合效益提升，整治的外延也拓展到农田整治、市地整治、村庄整治和生态整治等。目前，我国已经有 300 多个地区开展了土地整治工作，整治工作的重点集中在永久基本农田划定、耕地面积确定和区位零星调整、节余建设用地指标在省内的流转等方面，浙江省、上海市、四川省、江西省等省市均以镇域或村域为单位推进了土地整治工作。
浙江省为解决乡村空间布局的无序化、资源利用的低效化、耕地分布的碎片化和生态系统退化等问题，于 2018 年颁布了《浙江省人民政府办公厅关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，提出在 500 个村域或镇域开展土地整治工作，内容包括农村土地利用规划编制、农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、生态环境整治修复、农村土地民主管理机制建立五大任务，主要措施包括农用地和建设用地复垦、永久基本农田调整、农村和乡镇土地利用规划同步更新、有条件使用规划新增建设用地预留指标、新增建设用地计划指标奖励，以及城乡建设用地增减挂钩并有部分在省域内调剂、减免相关费用等，该模式在杭州、宁波、湖州、金华等城市积累了成功经验，随后被推广至全国。2021 年，浙江省自然资源厅出台了《关于高质量推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作的意见 ( 征求意见稿 )》，提出实施“3+X”模式的乡村全域土地综合整治与生态修复 2.0 版本工程，该工程包括了村庄整治、农田整治、生态修复等 3 项基本内容，以及规划设计项目引领、耕地“三位一体”保护、未来乡村建设、农民合法权益维护、工程推进方式创新等多项特色内容。
随着国内对土地整治探索的不断深入，土地整治得到了学术界较多的关注，并不断对土地整治工作进行反思。在理论与内涵方面，政府通过土地整治行动增进了人们对土地整理的阶段理论、市场理论、广域理论、区域差异理论和效用最大化理论等新语境的理解。在问题与成因方面，土地整治中频繁出现的大拆大建且偏向永久基本农田调整、项目反控制且空间统筹有限、模式趋同且村民参与缺失等问题，往往能在土地财政与事权体制上找到共同根源。在测度与方法方面，土地整治、农村居民点潜力评价的实践与研究提出了测算数量潜力的新增耕地系数法、测算质量潜力的等级产能提高法、测算耕地质量变化的因素组合法、热点分析法等技术方法，以及集成多学科、多要素的空心村遥感判读法等潜力测算方法、动态增减法。在模式与建议方面，虽然永久基本农田调整是大势所趋，但是在耕地保护标准与规划政策不确定的情况下，“农村包围城市”的“星星之火”，是量变转向质变的实现路径。学界在如何将资源让渡给效益最高者且不造成寻租上未形成定论，关注的焦点集中在如何从以永久基本农田调整为主的经济效益转向村镇经济、生态、社会综合效益并重等方面，主流观点是将各类用地整治模式与“三生空间”重构路径相联系，这也为渐进利益约束与激进制度改革两大导向埋下了伏笔。
1.3 小结
综上所述，国内土地整治方面的研究与实践不断细化，特别是浙江省着眼于村域和镇域的实践，积累了大量的全域土地综合整治经验，但这些经验主要集中在永久基本农田调整、城乡增减挂钩等实用层面，在契合详细规划的经济、空间、社会、生态和机制层面的研究还有待推进。虽然国外对土地整治的供需引导模式值得我国借鉴，但是由于制度与发展模式的差异，在具体的应用时需进行进一步的考量。
2 浙江省在不同地形条件下的全域土地综合整治探索
2.1 浙江省在不同地形条件下的全域土地综合整治探索
2.1.1 丘陵地区:以三门县横渡镇东屏村为例
东屏村位于三门县横渡镇，地处湫水山腹地，四面环山，是典型的丘陵地区村庄。东屏村下辖大岙坑、上角头、水坑3个自然村，共有753户，辖区内人口共计2416人，村庄依山而建，采用组团式布局。东屏村依据自身的地形条件，在土地整治中主要采取以下措施 (图1)。
图 1 东屏村全域整治技术思路示意图
(1) 突出“三生融合”的一体化思维。东屏村在全域土地综合整治推进过程中，贯彻落实国土空间治理的全域全要素要求，以互动、融合的思维制定面向“三生空间”的空间规划蓝图、全域整治方案及专项工程设计。
(2) 强调全域整治的系统主界面。在推进全域土地综合整治的工作中，东屏村突出了全域整治这一集成式政策工具箱的“主界面、主平台”地位，并进一步强化其协同性、兼容性，以促进各类发展建设领域和各类事务管理条线的协同。
(3) 集成“条线协作”的多元模块群。东屏村在系统主界面和主平台的基础上，与时俱进，落实各类政策性事务模块，如美丽乡村创建、景区村建设、传统村落保护、耕地保护任务落实、城乡风貌提升、生态环境保护等;因地制宜，集成面向各类社区人群的服务性事务模块，如农房建设、旅游设施建设、市政设施保障、水利工程建设、农业设施建设、公共服务设施建设、公路和慢行系统建设等。
2.1.2 沿海地区:以定海区白泉镇金山社区为例
金山社区位于舟山岛中北部、白泉镇中西部，是一个典型的海岛型乡村社区。金山社区下辖金山、金星两个自然村，社区总面积为409.35hm2，共有 976 户，常住人口为2660人。金山社区村庄建设较为集聚，因此金山社区采取以下全域土地综合整治措施 (图 2)。
图 2 金山社区全域整治规划总平面图
(1) 多元素集合。金山社区结合当地丰厚的传统民俗文化底蕴，利用矿山等自然条件，进行废弃工矿整治，打造矿山与文化、自然相融合的民俗文化宣传基地，实现多元素融合。
(2) 多要素集聚。金山社区通过高标准农田建设、低丘缓坡开发、宅基地整治等土地整治项目，最终形成“田成方、林成行、渠相通、路相连”的村用地结构布局，该措施与农业综合体建设、美丽乡村建设等的目标具有一致性，都是实现要素的集聚。
(3) 多政策集成。金山社区通过整合自然资源和规划管理部门的相关政策，以及新农村建设、农业综合体建设等相关政策，实现政策的集成。
2.1.3 平原地区:以嘉善县大云镇缪家村为例
缪家村位于大云镇东部，沪杭高速公路大云出口处南端，平黎公路纵贯全村。全村区域面积为7.07 km2，现有耕地面积为4700 亩 ( 约为 313.34hm2)，拥有12个村民小组、1043 户农户、23家企业，户籍人口为3378人。缪家村村庄建设较为集聚，以道路和水网为界分割成较为规整的居住组团 (图3)。其全域土地整治主要采用以下措施。
图 3 缪家村规划总平面图
(1) 农旅融合发展。在充分尊重农业产业的基础上，缪家村合理开发、利用旅游资源和土地资源，以开发农业旅游休闲项目、配套商业项目、农业旅游基地为核心构架，形成整体服务品质较高的农业旅游休闲集聚区。
(2) 建设用地空间治理。缪家村将废弃产业用地等农村低效建设用地划分为复耕、复绿、盘活、处置和腾退等类型，并进行分类整治，将整治后产生的指标用于农村基础设施建设和农村新产业新业态发展，形成乡村建设用地新格局。
(3) 乡土文化保护传承。缪家村通过科普教育形式传承传统耕作文化，收集农作器具并集中展示，重视地方农业品种、品牌的宣传，并利用特色景观发展乡村观光旅游。
(4)“三封闭”全流程管控。缪家村实行搬迁农户、周转指标、项目资金“三封闭”管理，以实现低效建设用地复耕。其中，对农户实行定点定位、整体搬迁;周转指标用于搬迁安置和异地调剂;项目资金用于拆旧复耕、安置建设和搬迁补助。
2.2 浙江省全域土地综合整治的特色经验总结
为满足全域全要素中各类自然资源的不同需求，浙江省的全域土地整治工作目标已从过去单一的垦造耕地、完成耕保任务，向“山水林田湖草沙”生命共同体共同整治转变，向“路河村产矿”综合整治转变，向农村土地数量、质量、生态、文化和景观等多元整治转变，并实行包括村镇规划与工程设计的同步传导、农用地与建设用地的同步调整、城乡建设用地增减与增存的同步挂钩、节余指标在镇域内与省域内的同步流转，以及经济、生态与社会效益的同步提升在内的“五个同步”，注重“增减挂省地、资产化筹钱、新产业留人”。
2.2.1 村镇规划与工程设计的同步传导
浙江省全域土地综合整治工作多以整乡整村为对象，按照“全域规划、全域设计、综合治理”的理念，推进“多规合一、规设合一”。
一方面，注重乡镇级规划与村级规划的同步传导。在乡镇级国土空间总体规划编制中明确村庄布局和村庄类型，在“多规合一”实用性村庄规划编制中结合县域乡村建设规划、村庄布点规划、水土保持规划等，划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能分区，将整治任务指标和布局落实到具体地块，并作为申报全域土地综合整治工程的准入条件，纳入乡镇级国土空间总体规划和“一张图”系统。
另一方面，注重工程项目设计与村镇规划的同步传导。根据村镇级规划划定的功能分区，将全域土地综合整治与生态修复工程项目区细分为多个整治空间单元，统一编制包含农用地整理、建设用地整理、乡村生态修复等子项目的工程实施计划和设计方案。
2.2.2 农用地与建设用地的同步调整
浙江省全域土地综合整治工作是涵盖了农用地、建设用地等多要素的整治，遵循的是建设与保护并重的理念，以适度推进农用地与建设用地在地类和分布等方面的同步调整。
(1) 在农用地与建设用地之间地类和分布调整方面，允许项目区内永久基本农田周边的农用地、零散耕地和零星建设用地复垦后纳入永久基本农田整备区，形成与永久基本农田连通连片、设施完善、质量相当的优质耕地，达到永久基本农田标准的还可纳入永久基本农田储备库。此外，省级工程整治区域内涉及永久基本农田和林地调整的，可编制调整方案，经有关部门审核后纳入村庄规划。
(2) 在农用地内部地类和分布的调整方面，在不减少林地面积和不破坏生态环境的前提下，允许零散耕地、园地、林地、其他农用地之间进行空间置换和布局优化，若涉及调整农用地地类的，在纳入年度土地变更调查计划后进行统一调整。同时，允许将县域内生态保护红线和城镇开发边界外、符合《浙江省保护耕地和全域土地综合整治与生态修复领导小组关于乡村全域土地综合整治与生态修复工程涉及零散林地调整有关事项的通知》规定的林地开垦为耕地。
2.2.3 城乡建设用地增减与增存的同步挂钩
浙江省全域土地综合整治工作拓展了城乡建设用地增减与增存挂钩方式。
(1) 在建设用地增减挂钩方面，在符合国土空间规划的前提下，允许将生态保护红线内农村建设用地复垦为林地等生态用地，并盘活等量新增建设用地规划和计划指标;对现状建设用地规模确实无法满足农村发展、村庄建设需要的，在符合原土地利用总体规划的前提下，允许使用规划新增建设用地预留指标适当扩大村庄建设用地规模，各项目区可提留的面积不超过建设用地复垦面积的20%，提留后将其作为规划新增建设用地预留指标。同时，根据工程等级、现状人均村庄建设用地等情况，按建设用地复垦面积一定比例奖励新增建设用地计划指标，由县级政府统筹，优先保障新农村建设和产业发展用地。
(2) 在建设用地增存挂钩方面，鼓励对农村宅基地、工矿废弃地、低效利用地等其他存量建设用地进行复垦，利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，按实际利用面积3∶1比例奖励新增建设用地计划指标。
2.2.4 节余指标在镇域内与省域内的同步流转
浙江省全域土地综合整治工作探索了节余指标的跨域流转，形成了指标“发送区”“接收区”。
(1) 探索节余指标镇域内流转。在确保县域内耕地数量和质量平衡的前提下，项目区城乡建设用地增减挂钩指标可在土地利用总体规划确定的扩展边界内，在镇域、村域内作为等面积的规划建设用地灵活地使用。同时，构建规划“留白”机制，在村庄规划中预留一定比例的建设用地机动指标，使其在不同用途之间流转，用于农民建房、乡村公共服务设施建设、文旅设施建设、新业态发展和传统村落保护等。
(2) 探索节余指标在省域内流转。在满足当地村庄建设和农村发展用地需求后，省级工程产生的增减挂钩节余指标( 以下简称“省级全域整治节余指标”)可在全省范围内调剂使用。此外，从2022年起15%的商品住宅 ( 含商住综合住宅，不含保障性住房 ) 用地的必须使用“省级全域整治节余指标”，并且该指标的数量每年提高 3%。
2.2.5 经济、生态与社会效益的同步提升
浙江省全域土地综合整治工作通过“输血造血”并重，实现效用最大化。
(1) 提升全域整治的经济效益。“造血”是指合理安排新建区块，以土地为纽带推动全产业链发展，如“土地整治 +现代农业”“土地整治 + 农村旅游”等，为农村三产融合提供保障;在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，探索省级工程区内的农村集体经营性建设用地入市;探索社会资本参与全域整治，支持金融机构创新农村金融产品和服务。“输血”是指整合农村人居环境改善、农村公路建设、农田水利建设和危旧房改造等涉农项目的资金，支持全域整治;支持将政府投资的商业用房等物业划归村集体经济组织所有，用于村集体增收、公益服务等，若物业被评选为省级示范工程，所获得的奖励资金与省级造地改田资金合并统筹使用;当涉及农民建房和配套基础设施建设的行政事业性收费时，落实规费减免政策;将全域整治年度综合绩效评估结果作为省级造地改田专项资金分配的重要因素。
(2) 提升全域整治的生态效益。统筹推进生态环境整治修复工程，包括村庄建设用地使用、违法建筑清理、废弃矿山整治、美丽清洁田园建设、水源涵养地保护等。统筹推进耕地质量提升工程，包括永久基本农田集中连片整治、高标准农田建设、旱地改水田、耕地轮作试点、绿色农田建设示范、宜耕后备资源开发、土壤培肥改良、耕作层剥离和再利用、新垦造耕地田间配套设施完善等工作，在增加耕地面积、优化耕地布局的同时，提高耕地质量和连片度，为农业适度规模经营和现代农业发展创造条件。
(3) 提升全域整治的社会效益。注重保障农民的合法权益，完善农村土地民主管理机制，发挥农民依法监督用地的主动性，在进行村庄规划编制、工程选址、补偿安置方案、权属调整、指标调剂、收益分配和项目验收等重大事项前应听取并尊重农民的意愿，不以村民会议中多数人同意为由拆除个人住房;严格界定搬迁村标准，搬迁前须签协议并补偿到位，提高“先安置后拆迁”比例;节余指标收益优先用于村庄、美丽田园建设和生态修复，节余指标跨县域流转须报省政府批准，且优先用于农村产业用地;注重整治成果与人民共享。在建设用地整治中保护好传统村落、传统建筑、街巷空间等，将年度绩效评价成果较好的县 (市、区 ) 纳入省政府督查激励名单，并给予一定新增建设用地计划指标奖励。
3 自然资源整合视角下全域土地综合整治的问题和建议
3.1 全域土地综合整治的背后是自然资源和资产的整合
在各类自然资源和资产在城乡之间势能与动能的整合转化中，城市建设用地势能犹如水库蓄容，流向哪片乡村“洼地”，取决于交易成本是否足够低。然而，资源和附着于其之上的政策是否契合决定了交易成本高低，交易成本变化能助推城乡土地要素相对价格变化，进而形成“资源与政策契合—交易成本降低—城乡土地要素相对价格降低—吸引更多资源与政策契合”的循环。因此，全域整治热的背后是资源需求与政策供给的动态平衡。综合浙江省的自然资源特征与全域整治政策，可得出以下结论。
3.1.1 全域整治将自然资源让渡给效益最高的使用者，形成报酬递增的级差地租
无论是我国早期的土地开发整理，还是当下的农村土地整治，乃至浙江省乡村全域土地综合整治与生态修复，均能在级差地租、报酬递增下显露“真身”，这与我国促进生产要素流动的战略意图不谋而合。其背后的逻辑是，通过改善同一土地空间生产力的自然与社会条件，形成自然力与资本生产率的等级差别性的级差地租，逐步减低公共品进入的门槛成本和运维成本，并形成“土地生产力改善—公共品供给扩大—公共品供给成本递减—要素集聚成本降低—级差地租提升—公共品供给扩大”的循环。因此，符合一定条件的农用地、建设用地之间的地类调整，本质是通过政策供给，把某一类资源让渡给了效益更高的使用者 ( 如农用地调出、建设用地复垦等 )，进而释放这类资源的生产力价值，形成报酬递增的级差地租，推动健康持续的土地要素流动和自然资源整合。
3.1.2 若突破帕累托最优的平衡，全域整治将偏离通过空间优化实现综合效用最大化的初衷
伴随着遏制“非农化”“非粮化”的耕保政策层层加码，建设用地资源也愈发稀缺，在赶超发展、市场逐利的公共选择下，部分地区的全域土地综合整治不免异化为“调永久基本农田、拓空间”的“直通车”，或是地方“政绩工程”的“香馍馍”。但不可忽视的是，部分自然资源仍具有不可移动的特定区位，脱离这种特定区位该资源的价值便会断崖式下跌，表现为建设用地大幅调整割裂生态空间原有联系后，绿地只能“进城”，在夹缝中求生存。抑或是频繁调入某类资源 ( 如建设用地 ) 超过帕累托最优的平衡点，使相应的经济价值远小于“三生空间”失衡带来的生态与社会成本。例如，旨在节约用地的人田分离式“上楼改造”、大规模建设农村新社区等预设的“合理举措”及基本农田“上山下海”，不仅偏离了就近耕作等生产要求，造成农田抛荒与农村剩余劳动力流失的高生产成本锁定，还违背了原住民居住改善与游客对返璞归真的场所的需求，最终使新社区人气不足、矛盾频发带来的损失超过了粗放建设带来的好处，并难以支付未来生态恶化的维护成本。
3.1.3 清晰界定各类资源及其组合的价值边界，逐步迈向全域整治的动态平衡
虽然节余指标跨县域或跨村域流转，可在一定程度上缓解不同层次的人地矛盾，但若不深入分析各类资源本身的价值潜力及组合方式，易催生“1 + 1 < 2”的“零和困境”，如缺乏统筹县、镇、村耕地资源的跨镇农业设施规划、忽视地形条件的农村过高标准服务延伸等，导致生态空间与农业空间“貌合神离”，拉高了城镇空间运行成本。对城镇来说，环境及其周边空间是紧密联系的共同体，很难将两者割裂开，任何一方的价值提升都需要另一方的能量转化，如建设大新区等往往只顾“空间”一方，而未设计“空间”升值所需的“环境”( 耕地、绿地等 ) 能量转化路径及成本利益分配机制，“环境—空间”地租价值平衡的打破需要更大的能量价值输入。因此，城镇环境与空间品质提升很难一蹴而就，需要串联各环节的“环境—空间”一体化制度设计，并以评估各类自然资源资产所有权和使用权的价值边界为前提条件。
3.2 嵌入国土空间全过程的全域整治规划与政策建议
基于自然资源公共品供给与级差地租的机理，单一要素、单一手段的土地整治已难以解决综合问题，未来浙江省全域土地整合整治不仅需要“整什么、整哪里”的要素支撑，更需要“先整什么、再整什么”的时序安排，以嵌入国土空间规划全过程，避免“为调永久基本农田而整治”的短视。
3.2.1 建构全过程的全域整治国土空间规划设计体系
明确全域整治规划与村庄规划作为国土空间详细规划主平台之一的定位，建构包括1个村庄规划、1个全域土地综合整治专项实施方案和 X 个全域土地综合整治多领域子项工程设计在内的“1+1+X”的全域土地综合整治规划设计体系，以强化城镇开发边界外非建设用地规划要素管控 ( 图 4)。其中，村庄规划 ( 中长期国土空间详细规划 ) 主要内容应包括目标定位、空间控制底线和强制性内容、用地布局、公共服务设施与基础设施布局、景观风貌与村庄设计引导、区块和地块法定图则、规划实施计划和近期安排，并应衔接县级和乡镇级上位国土空间总体规划。全域土地综合整治专项实施方案内容应包括开展全域整治潜力调查和生态状况评价，科学划分功能区及整治分区，按照山水林田湖草沙系统治理的要求，编制道路水系林带整治提升、生态廊道建设、乡村存量建设用地整治、三产融合发展等工程实施方案。X 个全域土地综合整治多领域子项工程设计内容应包括农业空间工程设计、生活空间工程设计和生态空间工程设计。其中，农业空间工程设计包括垦造农田建设、生态农田建设、农田功能恢复建设、农田质量提升建设等子项;生活空间工程设计包括旧村建筑风貌整治、新民居及田园综合体、绿化园林及景观、道路与市政等子项;生态空间工程设计包括湿地及流域生态修复、矿山及废弃土地生态修复、生态水利等子项。
图 4 “1+1+X”的全域整治“详细规划 + 实施方案 + 工程设计”规划设计体系图
3.2.2 集成多学科的自然资源价值潜力与全域整治绩效评估方法
因地制宜地选择合适的指标体系，对各类自然资源本身及组合的价值潜力进行评估，形成“自然资源资产负债表”，为农用地、建设用地等不同地类的调入、调出、流转提供依据，并可发展为动态考核整治单元总体和分项绩效的技术平台，为指标与资金奖励提供信息支撑。构建涵盖耕地保护、景观生态、城乡、土地规划、市政、行政等多专业人才的学术共同体，集成适用于全域全要素土地综合整治的技术储备库。其中，技术知识内容应包括要素投入产出、多目标优化等经济学方法，蚁群CA算法、遗传算法、粒子群、目标规划—模拟退火分区模型等土地利用学方法，大数据城市画像、屠龙阿隆索扩展、CLUE-S 空间因果分析模型等空间系统学方法，生态足迹、生态系统要素、个体发展、生物智能优化模型等生态学方法，可能满意度、制度经济学边际成本等行政学方法，以及最优化仿真、人工神经网络、Markov预测、系统动力学、元胞自动机离散动力学模型等统计学方法等，助力国土空间详细规划技术创新。
3.2.3 设计叠加式的全域整治政策与考核机制
基于动态调整全域整治的政策体系和激励约束机制，重点优化农用地、建设用地、生态用地等地类调整适用条件、增减增存挂钩，以及“发送区”“接收区”流转匹配等内容，明确“整什么、整哪里”的要素支撑，以及更“先整什么、再整什么”的时序安排。基于此，识别核心的整治要素，提炼适用于不同地形、不同发展阶段的全域整治总量与结构双控羁束性准则，并反馈到“五级三类”的国土空间规划体系中，有序叠加协同多方利益的稳定耕地举证、永久基本农田补足、生态修复、农村新社区建设等地方事务，形成详略兼顾、分期滚动的全域整治公共政策平台，加强开发选址、战略空间布局、项目准入的引导，制定涵盖总量、底线、增量、结构等全维度的考核办法，细分“叠加分区、浮动分区”等政策分区，实时发布基于“自然资源码”的“全域整治指数”，为各地国土空间整治工作的推进提供参考。
4 结语
在土地空间资源竞争日趋激烈的高速城镇化进程中，“全域整治热”就像一面镜子，折射出资源需求与政策供给不匹配的问题。本文根据浙江省全域土地综合整治的政策与案例经验，以及新制度经济学分析框架，探究自然资源整合背后的交易成本机理，进而提出嵌入国土空间全过程的全域整治规划与政策建议，为自然资源“赋码管理”与数字国土空间建设奠定基础。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2021年22期
《基于自然资源整合的浙江省全域土地综合整治路径研究》
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