日本、韩国的农田基础设施建设取得了良好成效, 农田建设做法、经验值得借鉴 。陈伟忠基于日本《土地改良法》的主要内容, 分析了土地改良区的组织体系、职能和监管以及土地改良区农田基础建设的思路、内容、 程序和相关政策措施等, 并探讨了日本农田基础建设对中国开展高标准农田建设的启示 。程广燕等学者梳理了日本农地改良事业的发展阶段和成效, 总结了日本农地改良在法律保障、政府管理、计划评估、技术支撑及实施主体方面的主要做法 。强百发从新村运动、农业政策等角度梳理了韩国土地改革、耕地建设相关措施。王俊从亲环境农业政策角度探讨了韩国保护农田地力的方法。目前, 国内学者主要从法律、 制度等角度分析日本农田建设情况, 针对韩国农田建设研究较少, 且相关研究较少考虑规划设计、资金投入、建后管护等因素对农田建设的影响。文章在对日本、韩国实地考察的基础上, 梳理日本、韩国农田建设做法与典型案例, 从规划、监管、标准体系、资金、信息化等方面探讨推动我国农田建设的措施及政策建议。
1 日本农田做法与典型案例
日本国土面积狭小, 山地多、平地少, 耕地资源尤为稀缺,地块零星分散。自1949年颁布 《土地改 良法》以来, 全国相继开展土地整理合并、荒地开垦、围海围湖造田等建设, 配套建设了灌排渠系、 水源工程和农用道路设施, 部分稻田还配置了尾水排放处置设施, 组织开展了农用地、农用设施和灌溉水等权属改革。
1．1 日本农田建设做法
1．1．1 法律规章保障、 标准体系完善
围绕农田建设颁布实施了一系列相关的法律、法规、部门规章、规范性文件和技术标准、指南、手册等, 包括《农地法》《农业振兴地域法》《水利资源开发促进法》《土地改良法》《农业机械化促进法》《农产检查法》《河川法》《土地改良工程规划设计规范》《土地改良工程规划设计指南》《土木工程施工管理标准》等, 为农田建设有序进行提供了重要制度保障。特别是日本农田建设标准非常完善和规范, 包括规划设计标准、计算标准、施工标准、设施管理标准等 4 类, 涵盖农业用水、农场建设、水质水温、农地保护、农地防止滑坡、水库建设、渠首工程、水路工程、管道、水路隧道、农道、泵站等方面。在应用过程中, 如果农田建设标准与实际情况存在相悖之处, 相关标准的制定者会根据实际需要, 对标准进行修订。为保证这些标准得到充分体现, 在农田建设项目实施过程中, 还会针对不同项目制定相应的操 作手册或指南, 作为标准的补充和细化, 详细说明工程施工所采用的方法、建设材料及安全防护设备设施等。
农田建设标准的管理机构包括政府主管的标准化机构和民间标准化机构。政府主管的标准化机构主要是农林产品标准委员会 (JASC), 由农林水产省主导和资助, 负责制定包括农田建设标准在内的日本农业标准 (JAS); 民间标准化机构主要是承担 JAS 标准和本行业内需要统一的标准研究起草工作, 包括农业农 村工程学会 (JSIDRE)、农业土木事业协会 (JAGREE)、农业土木机械化协会 (JACEM) 等。农田建设标准制定的程序是: 提出需求—调查研究—制定标准草案—调查审议标准草案—制 (修) 订、确认及废除标准, 即国家有关部门或相关利益人(民间团体) 提出需求, 民间团体调查和收集现行相关标准信息并起草标准草案, 经济产业大臣指定专家组成专门委员会对草案进行审议, 审议通过后报主管大臣对标准草案进行审查, 审查通过在政府指定媒体上公布标准的基本信息, 如果在规定的时间内没有异议即开始实施。
1．1．2 政府投入为主、水利建设优先
政府非常重视农田建设, 资金投入力度大, 政府补贴覆盖面广。其中政府投入农田水利建设资金占各类公共事业资金投入首位, 而且政府补助在农田建设总投入中占据主体地位。比如, 农田建设面积较大的工程投入, 中央政府承担 66．6% , 地方政府承担29．4% , 农民承担 4% ; 农田建设面积小的工程投入, 中央政府承担 50% , 地方政府承担 37．5% , 农民承担 12．5% 。同时, 在农田水利基础设施建设中,中央政府还以贷款的形式将工程投入的 30% 左右提供给地方政府和农民。为此, 中央政府针对农田建设特别是 农田水利基础设施建设专门设置“农林公库”, 无需担保即可提供贷款支持, 贷款还款年限为15年, 年息为 0．5% 。有力的政府投入保证了农田建设工程的质量, 农田建设工程使用寿命一般都在 30 年以上。
农田建设工程均由农林水产省审批立项, 具体实施机构分为三级政府部门, 分别是农林水产省及其派驻机构、 都道府县及其派驻机构、市町村政府。建设主体分工明确, 管理机制有效。工程审批立项后根据 受益土地面积不同, 由不同的政府部门分别实施。具体分工是: 建设面积超过3 000hm 2 、 控制面积超过 500hm 2 的大型水库、干渠、提水站等, 由农林水产省及其派驻机构负责; 建设面积超过200hm 2 、 控制面积超过 500hm 2 的大型水库、 泵站和大型蓄水池等, 由都道府县及其派驻机构负责; 小于 200hm 2 以下的水 渠、 蓄水池、农田整治等, 由市町村政府承担。日本农业用水大部分来源于自然河流, 政府重视节约和保护水资源, 支持农业水利工程技术研发, 特别是支持成本低、操作简单的新型地下水控制系统等农业新技术、新方法的应用与推广, 着力为农田建设提供了可持续的有力技术支撑。
1．1．3 兼顾多方利益、 建管并举
日本政府结合农民组织化、地块调整、 土壤改良、 规模经营、 设施管护等工作开展农田建设, 鼓励引导多元化的投资方式。对重点项目的投资中央政府负担 2 / 3, 非重点项目的投资中央和地方政府负担80% 。政府规定: 一个区域内只有15 户以上农民联合提出、 2 / 3 以上农户同意后才可申报农田建设项目; 如果涉及田块调整, 必须百分之百农户同意才可实施; 农田建设项目区农民必须指派或选举 1 人, 专门负 责协调农田建设有关事宜; 农田建设后的耕地不能转作非农用地, 但是政府不干涉农民的具体种植活动。
针对农田细碎化和分散化严重问题, 政府强调农田建设要注重耕地权属和地块调整, 通过农田建设促进农用地的流转, 扩大耕作单元 (方田) 面积, 实现规模化经营。对于调整后的地块, 根据地块状况进 行田间整理工程和土壤改良, 田间整理工程基本按地形条件, 尽可能整理成片, 以利于灌溉、排水和小型 农田机械化耕作; 田间机耕道和农村道路统一规划建设, 主干道大部分铺设沥青路面, 以利于生产和运 输; 土壤改良措施主要包括深松改土、土层混合耕作改土、 客土改良等措施, 改变土壤不良理化性状, 改 善耕层以下土层土壤通气性、 透水性等土壤物理性质, 增加耕作层厚度, 消除不同土壤类型存在的障碍性因子。
农田工程建设完成后, 根据工程设施规模、 性质和用途, 采取 “委托管理”“转让管理” “直接管理”等 3 种方式开展建后管护工作。“委托管理” 是由事业执行主体委托农田建设所在地民间团体或都道 府县、 市町村进行管理; “转让管理” 是将建设设施产权转让给直接使用该项目建设农田的有关组织, 进行运营管理; “直接管理”是根据使用者的要求, 对于大型设施 (水库、取水枢纽) 等建设项目, 由事业执行主体直接进行管理。管护费以受益农户自行负担为主, 中央和地方政府适当补助。管护费筹集只考虑 大修费和正常运行费, 不提取折旧费。如果工程使用期满后需要更新改造建设, 投入按原来的渠道和分摊比例, 由中央政府、地方政府、 农民共同负担。多数农户对工程设施管护费用支付采用缴费 (课金) 的方式进行, 农户必须按规定向负责农田建设的机构 (土地整理区事务所) 交赋, 不缴者将被强制征收。
1．2 日本农田建设典型案例
所考察的位于茨城县水户市茨城町农田建设项目是日本农田建设的典型模式。茨城县是日本本州岛中部一县, 属于日本地域中的关东地方, 是日本三大都市圈之一东京都市圈的组成部分, 离东京 40km, 东 临太平洋, 北靠福岛县, 西接栃木县, 南有利根川与千叶县、 埼玉县相接, 整县面积 61 万 hm 2 , 人口 288．1 万, 县北部是山地, 从中部到南部是关东平原。农业生产位居日本第二位, 农作物栽培面积居日本第二, 主要种植水稻、小麦、大豆、柑橘、葱等。
该农田整治项目涉及 13 个园区共 675hm 2 , 总投资 133 亿日元, 中央承担 66．6% , 县承担 20% , 市镇 承担8．4% , 农户承担 5% 。近年来, 茨城县的水户市、茨城町农民数量减少和高龄化问题突出, 10 年来 农民数量下降 17% , 当前年龄 65 岁以上的农业人口占农业总人口的 4 成。未开展农田建设前, 区内的水 田未建设的小地段约占80% , 加上区域内农田排水不良、农道宽度不够, 严重影响了机械作业, 降低了农民种地积极性。考虑到人多地少的现实条件, 增加农户规模经营面积存在很大的局限性。因此, 农田整 块化、 改善农田基础设施十分关键和迫切。
该农田建设项目分两步实施, 第一步是先进行农民的土地规划和调整, 使土地集中整块化, 土地调整时间是 2012—2015 年。土地调整的主要流程包括: 收集农地信息、调查农民意愿; 测量农地; 开展土地评价, 制定换地方案; 相关农户 2 / 3 以上出席决定换地计划; 公布换地计划, 对异议进行处理; 对于不平等土地置换进行征收与支付清算金处理; 换地期间确保生产稳定, 换地后登记新的土地信息。第二歩是进行农田的道路、农田水利设施等建设, 时间是2016—2025 年, 目的是通过农田建设使当地农业生产实现规模化经营, 便于大型机械操作, 降低农业生产成本, 提高作物产量和质量。
2 韩国农田建设的做法与典型经验
韩国国土狭小, 土地总面积 990万hm 2 , 人均耕地仅 0． 04hm 2 , 是典型的人多地少、 耕地资源稀缺国 家。韩国有计划地开展农田建设始于 1964 年, 做法与日本有很多相似。主要特点如下。
2．1 韩国农田建设任务体现明显的时代特征
韩国农田建设初期是将原来小规模、供水不稳定、生产率低的农地整理成大块农田, 以利于机械耕作。1970年韩国开始新村运动, 涉及农田灌溉设施建设、 杂交水稻推广、 农村电力和交通建设等多个方 面, 极大地增强了农田建设的配套性和完整性, 提高了农田建设整体效果和效率。1997 年韩国颁布 《环境友好型农业法》, 提出要大幅度减少化肥、农药施用, 建立生态友好型农业, 农田建设的重点任务转变为增强农田的多功能性, 并与农产品加工和流通、农村循环经济发展、乡村旅游等产业紧密结合。
2．2 韩国中央政府投入力度逐步加大
20 世纪 60 年代, 农田建设主要是小型农田水利工程, 中央政府承担总投入的40% , 其余由地方政府 和农民承担; 70年代中央政府投入比例调整为50% , 地方政府承担投入的 30% , 农民承担 20% ; 80 年代 初中央政府投入比例调整为 60% , 地方政府投入比例为 20% , 农民仍然承担 20% ; 80 年代后期中央政府 投入比例升为 70% , 地方政府投入比例仍为 20% , 农民投入比例降为 10% 。90 年代至今按照农田建设分 类确定投入比例, 其中小型农田建设工程中央政府投入比例为 80% , 地方政府投入比例为 20% , 农民不 需要投入; 大型农田建设工程投入全部由中央政府承担。虽然, 农民不承担投入, 但要根据生产需要并征 得项目区 2 / 3 农户同意后才可向政府申请农田建设项目, 农田建设完成后农民还要参与到工程的运营和维 护中。由于投入有保障, 韩国农田建设标准也逐步提高, 仅农田排水设施建设工程就从过去的 20 年一遇 标准, 提高到了目前的50 年一遇标准, 农业抵御自然灾害能力提升。
2．3 农田建设与国土区划和规模经营紧密结合
韩国《国土利用管理法》 将国土按用途分为城市地区、准城市地区、农林地区、准农林地区和环境保护地区5 类, 强调农田建设主要集中于农林地区内的耕地以及准农林地区和环境保护地区内的部分耕 地, 大力促进农业农村振兴。农田建设要最大限度地减少早期农村土地 “均田化” 改革所导致的农田细碎化对现代农业生产发展带来的不利影响, 鼓励和积极推进相邻农田规模化建设, 并对规模化农田建设涉及的水利、道路、电力等公共设施配套完善成体系, 提高农业整体的现代化水平, 促进农业农村产业发展和乡村振兴。
3 日韩农田建设对我国农田建设的启示和建议
3．1 以制度建设为支撑, 以规划为约束, 建立系统的农田建设法律法规体系
农田建设管理是一项系统工程, 涉及自然资源禀赋、产业结构、传统农耕文明、农户心理及村庄治理 等多个方面, 建设前要有科学的规划和详细的调查; 建设中要有严密的组织和有效的监督; 建成后要有严格的验收和全面的评价。完善的法规制度和规划, 是保证农田建设顺利进行的基石。我国农田建设需要进 一步制定针对性、约束力都强的法律法规和制度, 以明确参与及实施主体在灌排渠系、水源工程、农用道路等设施建设和相关管理工作中的职责范围和行为规范, 加强法律法规与相应农田建设制度的有效衔接, 提高农田建设法律法规和制度的权威性。同时, 要制订科学的农田建设规划, 并强调规划的严肃性和执行 力, 确保建设活动不脱离规划要求。
3．2 以统一监管为前提, 以标准体系建设为切入点, 提升农田建设管理效能
农田建设包括零碎分散农田的适度合并、农田道路和水利灌排设施及防灾设施的改造等内容, 门类繁多。机构改革前, 国家标准化管理委员会会同有关部门相继发布《高标准农田建设通则》 (GB / T30600-2014) 等国家标准, 为规范农田建设工作发挥了积极作用。但这些标准不能满足农业高质量发展要求, 迫切需要借鉴日本等国家的经验, 从国家层面整合制定统一的农田建设标准, 加快修订高标准农田建设通 则, 研究制定分区域、分类型的高标准农田建设标准及定额, 健全耕地质量监测评价标准, 并结合各地实 际, 编制地方标准, 构建上下衔接的农田建设标准体系。同时, 鼓励各地在项目实施过程中, 以国家标准 和地方标准为依据, 根据实际情况制定相应的操作手册和指南, 增加标准执行的可操作性和监管工作的客观性, 从而为统一组织实施、统一验收考核、 统一上图入库等工作提供有力支撑。此外, 要根据农田建设任务、成本变化等因素, 动态调整完善建设内容和投资标准, 提高建设成效和资金使用管理效率。
3．3 以财政资金为引导, 创新投入模式, 切实加大农田建设投入力度
农田建设任务多、投资大, 建设内容有较大的公益、公共或准公共属性, 属于政府财政事权范围内的 事项, 应坚持以政府投入为主。但是, 完全依赖政府投入不仅加重了财政负担, 而且无法调动农民参与建 设和管护的积极性。无论经济多么发达, 日本始终坚持农田建设农民要投入一部分; 韩国在农田建设方面 虽然最终过渡到完全由政府承担全部投入, 但农民要为农田建设设施管护承担一部分费用。为了帮助农民 解决投入问题, 日本政府根据不同区域特点采取差别化政策, 并且设立农林渔业金融公库, 为农民提供年 利率在 5% 左右的长期低息贷款。我国农田建设也要在稳定加大财政资金投入的同时, 积极创新投入模 式, 大力推进发行地方债投入、高标准农田建设新增耕地指标跨区域调剂收入投入、利用外资投入等工作; 在财政支农补贴总量不减少的前提下, 探索把部分 “黄箱”补贴和综合补贴调整用于支持农田建设等基础设施改善; 采取贷款贴息、PPP、先建后补、 以奖代补等方式, 积极引导金融和社会资本参与, 形成 农田建设的多元化投融资格局。
3．4 以信息化为重点, 以数字化和智慧化为突破, 提高农田建设管理水平
日本中央综合农业研究所下设的农田整备部按照日本小农户以及老龄化特点设计了 1 ~ 2hm 2 农田灌溉智能化系统, 在原有稻田灌溉设施基础上, 增加了一系列智能化设备, 可根据水稻生产周期、 天气条件 和农田墒情等自动实现稻田灌溉补水。该系统设备由中央科研机构研发, 向中小农户推广, 售价在 100 万 ~ 200 万日元, 应用前景较好, 市场潜力巨大。我国农田建设要密切跟踪世界最新的科技成果发展与应用, 为实现跨越式发展和提升提供更多的参考和借鉴。要加大适宜于我国中小型农户应用的智能化农田建设设备研发力度, 注重研发价格区间控制在1 000 ~ 3 000 元的农田理化性质实时监测设备、农田墒情诊断 系统等, 做好面向中小农户的应用推广工作, 努力实现农田建设产学研有机结合, 让农户自觉、 自愿地注重应用智慧农田系统, 实现我国农业基础设施建设科技成果产业化和跨越式发展。
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