编者按：2023年已经成为人类有记录以来最热的一年。随着气候变化对全球环境的影响日益严重，它已成为当代政治讨论中不可忽视的核心议题。本文深入分析了政治决策如何影响气候政策的制定和执行，以及公共部门如何应对气候危机所带来的挑战。我们希望通过这篇文章，增强公众对气候问题政治化趋势的认识，并促进对环境保护和可持续发展政策的深入思考，从而深入思考科学与政治的内在关联。
“气候变化”：从科学到政治
肖巍 复旦大学社会科学基础部教授
钱箭星 复旦大学社会科学基础部教授
摘要：人类有关气候变化的认知逐渐成为一个科学问题。由于为了延缓气候变暖必须限制温室气体的排放，排放权的分配便成为一个事关各国（国家集团）切身利益的政治问题，各国因此展开了艰难的博弈和谈判，气候政治登上了国际舞台。在后哥本哈根时代，美国的气候政策发生了比较积极的变化，中国等发展中大国加大了自主减排行动，人们不得不接受只能在现有世界经济与政治格局中最大限度地谋求气候合作的愿景。作为最大的排放国，中国的经济转型、科技创新与对外权益诉求的政治智慧更加引人关注。
西语“气候”climate源于希腊语Klima，倾斜的意思，原指太阳出现在地平线上的斜度，本来纯属自然现象，自古以来人类通过了解气候变化来适应气候环境。19世纪末，瑞典科学家斯文特·阿列纽斯（Svante Arrhenius）提出，如果大气中二氧化碳含量减少40％，温度将下降4℃-5℃，并可能引发新的冰川期；反之，如果二氧化碳含量增加一倍，温度则上升5℃-6℃，产生所谓“温室效应”（greenhouse effect）。
20世纪上半叶，人们注意到全球气候有所变暖。20世纪50年代后期科学家开始系统地观测二氧化碳浓度，发现大气中二氧化碳浓度明显增加。随着气象资料的累积，人们对于二氧化碳等气体导致地球升温的担心逐步得到证实。由于温室效应，全球气候变暖，降水模式、大气环流及生态系统发生变异，干旱、洪涝和森林火灾等极端天气事件频繁发生，海平面上升还迫使人口稠密的沿海地区（特别是小岛屿国家）面临很大的困难，非洲、亚洲等地区遭遇农作物严重歉收、农业生产力下降，贫困人口进一步陷入饥饿、营养不良和疾病多发的境地。气候移民不但造成了与原住居民的纷争，而且使相关国家的安全状况复杂化。在气候变化、温度上升和水源缺乏的压力下，能源及其他原材料开发显得更加迫切，各种腐败和争夺资源控制权的冲突愈演愈烈。20世纪80年代，科学家利用计算机模拟地球气候变化的趋势，希望有助于人们采取有针对性的措施和政策。事实上，在大规模使用计算机、卫星遥感、数字通讯系统和互联网技术等方面，气候科学的确走在了前面，数字技术有力强化了人类探究气候变化的手段。
一般认为，人类活动影响气候变化的主要因素是温室气体（特别是二氧化碳）的排放。20世纪以前很长时期，大气中的二氧化碳浓度大约在200-300ppm之间，但贯穿整个20世纪，浓度从280ppm猛增到367ppm，2005年达到了380ppm。“从长期来看，大气中温室气体的增加基本与人类活动排放量呈线性关系。”“气候变化的威胁正在使人们越来越重视环境、社会及经济对气候的敏感程度。”科学家通过长期观测，大致揭示了20世纪气候变化的趋势及其与温室气体特别是二氧化碳的关系、温室气体与人类活动的关系、气候变化引起的各种表现及其衍生灾害。研究表明，人类作为一个物种原本只是被动地适应气候变化，居然在过去较短时间里明显地影响了气候变化。
一、 气候科学的不确定性及其异议
1979年，在日内瓦召开的联合国第一次世界气候大会上，科学家提出大气中二氧化碳浓度增加导致地球升温的警告，气候变化问题开始受到国际社会的关注，并决定实施世界气候计划（WCP）。1988年12月，世界气象组织（WMO）和联合国环境规划署（UNEP）设立政府间气候变化专门委员会（IPCC），这是一个在联合国框架内的科学咨询机构，以期对全球气候变化进行比较完整的评估，为气候谈判和规制提供科学依据。
1990年，IPCC首次评估报告认为，如果不对温室气体排放加以控制，全球平均温度到2025年将比1990年升高1℃左右，到21世纪末将升高3℃左右；海平面到2030年将升高20cm，到21世纪末升高65cm。报告也承认这些预测有不确定性。这份报告推动了联合国环境与发展大会（1992年）通过《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，简称《公约》）。《公约》是一个旨在控制温室气体排放、应对全球气候变暖的框架性国际文件。
1995年，IPCC第二次评估报告认为，“证据清楚地表明人类对全球气候的影响”，相对于1990年，2100年的全球平均温度将有1℃-3.5℃的上升，海平面也将有范围15-95cm的上升；报告还提出公平问题是制定气候变化政策、公约及实现可持续性发展的一个重要方面。这份报告为1997年《京都议定书》（Kyoto Protocol，简称《议定书》）铺平了道路。《议定书》要求主要工业化国家从2008年到2012年期间将温室气体排放量在1990年的基础上平均减少5.2％。
2001年，IPCC第三次评估报告认为，有“新的、更坚实的证据”表明全球气候变暖“可能”（意味着超过2／3的可能性）由人类活动所致；近百年温度上升的范围是0.4℃-0.8℃（比第二次报告有提高），海平面上升了10-20cm，极端气候事件也有增加的趋势。报告提出了减缓措施和对策建议，特别是限制或减少温室气体排放和增加“碳汇”；强调减缓行动的内容、规模和时间依赖于社会、经济与技术发展水平。
2007年，IPCC第四次评估报告在以往报告基础上吸纳了最新研究成果。报告指出：由于大气中二氧化碳浓度增加，最近100年全球平均温度上升了0.56℃-0.92℃（比第三次报告又有提高）；20世纪全球海平面上升约0.17m。报告的结论是：太阳辐射变化对当代气候变暖的影响不是最重要的因素；观测到的全球变暖与城市热岛效应关系不大；人类活动乃是全球变暖的主要原因。温室效应使地球正以前所未有的速度变暖。过去50年来的全球暖化现象很可能是由人类活动引起的，“很可能”意味着结论的可靠性在90％以上。报告呼吁，如果再不采取行动，人类活动导致的气候变化将带来一些“突然的和不可逆的”影响。
关于气候变化逐渐形成了一种主流理论，内容包括：空气中二氧化碳浓度已上升到目前380ppm，如果再升至450-550ppm，全球平均气温将上升2℃-3℃；若气温上升2℃以上，将给人类带来重大影响，突出表现为海平面上升、物种灭绝、极端天气事件频率增加、热带传染病北上、全球粮食短缺、水资源供应不足，以及地区冲突增加等。因此，必须使空气中二氧化碳浓度控制在450ppm以内；世界各主要国家必须立即采取行动，使2050年二氧化碳排放量降低到l990年排放水平的50％。随着气候科学影响的扩大，有关气候变化的经济学、政治学、社会学、伦理学研究也相当热闹。尽管IPCC报告是2500名相关科学家（也有一些非科学家）的研究成果，似乎成了“从怀疑到行动的转折点”，但“问号”并没有因此而抹去，质疑之声仍然不绝于耳。
气候议题是一个“阴谋”？2007年，英国BBC纪录片《全球变暖大骗局》大唱反调，认为20世纪40年代到70年代末，二氧化碳排放暴涨，但全球平均气温比1880-1940年低，地球变暖与二氧化碳未必有什么必然联系；人造卫星对高层大气的温度测量也没有发现变暖趋势。“全球变暖说”背后是一个价值惊人的全球产业，它由环境主义者制造，由科学家来兜售并筹资，居然获得了政治家和媒体的支持。2009年哥本哈根会议前夕，有黑客侵入英国东英吉利大学气候研究部门的邮件系统，文件显示有人操纵数据以支持气候变暖的结论，而主角正是IPCC的成员。“气候门”事件闹得沸沸扬扬，被指“存在选择性地采用数据的问题”。人为操控的做法令人联想到金融骗局，有的论者干脆认为气候议题不过是西方设计的阴谋，目的是阻扰发展中国家的工业化进程。
怀疑论也很不以为然。人们注意到，IPCC每年几百万美元的经费根本不足以支持如此庞大的研究规模，很大一部分费用来自欧盟国家政府和企业的资助，这就难免有投桃报李之嫌，进而加强了这样的猜测：气候变暖不过是发达国家与某些公司所策划的什么名堂。怀疑论者在比对了各种气候变化模型后，认为不能排除模型构建者的利益动机，故意哗众取宠，从政府机构和基金会那里获取经费，替某些凭实力难以进入市场的经济行为（如推广某些低碳项目）鸣锣开道。
其实，就科学活动而言，任何理论模型都无法避免“建构”的性质。“气候模型可以被视为一种对自然的'建构’，在建构全球气候变化的模型过程中，不同学术传统的科学家会选择完全不同的理论前提；反过来，这些选择会以不同的方式影响其模拟的结果。……出于不同的理论背景、不同的学术传统、不同的国家与组织的利益，不同学术团体的科学家会建造出不同的气候科学模型。结果是：气候模型无法消除的不确定性、计算机模拟的局限性与不同学术传统的差异，所有这些使自发性的或者是目的性的气候科学模型带有较强的建构性。”特别是由于气候变化本身的不确定性，各种有形或无形的干预都可能放大这种建构的“修辞”意味。所谓气候变化“灾难性”的观点隐含着某些价值判断，而这些判断既非来自经验，也未必经过严格论证。批评者指出，三天以后的气象预报还很难准确哩！像“全球变暖”这样的超级问题涉及许多不同门类的学科，怎么能相信“隔行如隔山”的专家们协商出来的结论呢？
还有人认为，相比于世界性的贫困、艾滋病蔓延、核扩散，气候变化的风险未必那么严重。2006年，61位加拿大科学家给总理写信，认为“没有任何气候变暖的担忧是被证实的。地球气候由于自然原因一直在变化，而人类活动对这种自然变化的影响却无法证实”。2009年4月，美国智库“凯托研究会”（Cato Institute）发布《气候变化的真相》报告，认为地球表面气温变化在过去一个世纪并没有连续而显著的变化；控制人口增长和资源的利用，并没有能够减轻气候灾害事件造成的严重损失；由电脑模拟的气候模型所作出的地表气温急剧变化的悲观预测，并不符合近期的实际状况。对于气候灾难的概率分布，人类知道得并不多，而且可能永远无法准确掌握；加大减排力度或可降低灾难发生的可能性，但降低到什么程度却难以衡量。“气候政策的经济评估必须考虑一些不确定因素，包括负面影响的规模和发生时间，以及减缓气候变化行动的可行性、成本和时间安排。”不确定因素造成某种代价，这个代价也势必随着不确定性增加而增加。“大部分基于科学的公共政策都试图通过达到社会可以接受的风险-收益平衡来消除民众的恐惧，应对不确定性。这要求政府根据科学、政治学和经济学对风险和收益都作出评估。”但这又谈何容易？！
大多数科学家认为，不能因为不确定性而否定气候科学的努力和进展。2006年，世界银行前首席经济学家、政府气候顾问斯特恩推出《气候变化经济学》（即“斯特恩报告”），从水资源、农业与食物、人类健康、土地与海岸线、地球环境与生态系统、大规模灾害等六个方面论证了气候变化的后果，支持和阐释欧盟提出的将全球平均温度上升限制在2℃以内的目标，以及全球立即采取减排行动的紧迫性。联合国开发计划署（UNDP）《2007-2008人类发展报告》主题是“应对气候变化：分化世界中的人类团结”，指出国际社会应重点关注气候变化给发展带来的影响。气候变化虽然对全人类都是威胁，但本不应为“生态债务”承担任何责任的贫困国家却为此付出了最直接、最高昂的代价。而历史形成的碳密集型增长方式以及发达国家挥霍性的消费方式，“在生态学上是不可持续的”。促进人类繁荣和保障气候安全并不矛盾，将温室气体排放减少到可持续发展的水平“为时未晚”。报告警告说，如果不能迅速采取有效行动，发展中国家几十年来在减贫和人类发展上取得的进步将会被气候变化的不利影响抵消，甚至出现倒退。世界银行《2010年世界发展报告》也以“发展与气候变化”为主题，预测到本世纪中叶，全球经济总量将比2000年翻两番，但按当前趋势，与能源相关的二氧化碳排放量也将增长一倍以上，可能使全球气温比前工业化时期至少上升5℃；为了将全球气候变暖控制在2℃以内，全球碳排放总量必须在2020年达到峰值，并在2050年下降50％-80％，同时持续下降到2100年甚至更久的时间。
2007年和平奖诺贝尔颁给了美国前副总统戈尔和IPCC，以“表彰他们为构筑和传播人为造成的气候变化的伟大知识所作的努力，以及应对这种变化所必须采取的措施而打下的基础”。他们所做的不过是告诉人们未来可能发生什么。对于大多数人来说，气候变化或许不可见、不直接而不被纳入眼前的考虑。一旦气候变化的后果变得相当严重、可见和具体，一切恐怕都太晚了。
二、 气候政治的多重分歧与博弈
如果说，大气中温室气体浓度与全球气候是否变暖是一个科学问题，那么，全球减排目标的确定和减排义务的分担则是一个政治问题。
当今世界，人类无论生产方式还是生活方式都与温室气体（特别是二氧化碳）排放有着密切关联，而气候科学表明这种排放不可能无限制，排放量因此成为一种稀缺资源，减排意味着现有生产方式与生活方式的诸多调整，对全球减排如何安排、如何分摊从一开始就充满了算计和博弈。“温室气体排放产生的好处由各国排他性地独占，但产生的危害却由地球上所有同代及后代人共同承担。由于大气层属于公共资源，各国的排放权并未明确界定，每个国家的最优选择就是排放'越多越好’。过度排放导致全球变暖，出现所谓'公地的悲剧’。同时，由于低排放国也遭受高排放国的净外部危害，逻辑上高排放国应就其超额排放向低排放国进行补偿。但是，只有首先明确界定各国的排放权，才能根据各国实际排放量计算其超额排放量。一旦各国排放权得到明确界定和严格保护，则各国的排放量就会受到严格约束，全球总排放额度才可能不被突破。”公共资源的分配一般总是基于既有格局和各方实力的博弈结果，但温室气体排放权的界定又涉及历史排放和现实排放的纠结，这明显事关各国的发展利益，是一个国际政治新问题。“气候变化是人类在新世纪面临的最为复杂的挑战质疑。没有哪个国家能够独善其身，也没有哪个国家能够独立应对。气候变化的挑战重重交错，涉及敏感的政治决策、艰巨的技术变革和深远的全球影响。”
1988年，联合国第43届大会专门讨论气候变化问题。1990年，联合国发起《公约》动议，气候谈判被提上了议事日程。《公约》（1992）要求“将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续地进行的时间范围内实现”（第二条）。各缔约方应在公平的基础上，根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统，发达国家缔约方应率先采取行动来应对气候变化及消除不利影响。发展中国家应与发达国家一道制定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家方案——这就是“共同但有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibility，CBDR）原则，并由此启动了“双轨制”谈判进程。
1994年3月，《公约》生效。1997年12月，在《公约》第三次缔约方会议（COP3）上《京都议定书》诞生。根据《议定书》，主要工业化国家在第一约束期（2008-2012年），须将温室气体排放量在1990年基础上削减5.2％；但《议定书》需要占1990年全球温室气体排放量55％以上至少55个国家的批准才能成为具有约束力的国际公约。美国虽然在《议定书》上签了字，但参议院此前的决议案要求政府不得签署任何“区别对待发展中国家和工业化国家的、有具体目标和事件限制的减排协议”。2001年布什政府宣布美国退出《议定书》。直到俄罗斯2004年9月批准了《议定书》，《议定书》才于次年2月正式生效，可谓姗姗来迟。《议定书》还确立了三个灵活合作机制，即清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）、国际排放贸易（International Emissions Trading，IET）和联合履行（Joint Implementation，JI）。《议定书》的生效，在应对气候变化方面迈出了重要一步，同时也使人们的注意力转移到中国、印度等主要发展中大国的减排义务及减排力度上。
2007年《公约》第十三次缔约方会议（COP13）通过《巴厘行动计划》（“巴厘路线图”），启动了新一轮谈判。按照“巴厘路线图”，新一轮谈判要制定一份包含长期合作行动的愿景，以及减缓（mitigation）、适应（adaptation）、技术（technology）和资金（finance）的协议。“巴厘路线图”还为《议定书》附件Ⅰ工业化国家的第二承诺期（2012年以后，也称“后京都时代”）谈判设定了时间表，要求在《公约》第十五次缔约方会议（COP15，即哥本哈根会议）完成相关内容的谈判，这就是哥本哈根会议盛况空前又令人大失所望的背景。
气候谈判，实际上是全球范围碳排放资源的再分配，也是未来生产方式、生活方式乃至发展机会的再分配，进而涉及一系列政治问题：关于分配正义，关于当代人对子孙后代的公平，关于穷国与富国的权利平衡等。事关切身利益，气候谈判的内容势必引发各方不同反应，表现为强烈的博弈特征，特别聚焦于以下三个问题：
话语权问题。由于美国退出《议定书》，欧盟急于充当国际气候领域的领导者，它们力主在联合国框架内为“后京都时代”制订“可衡量、有约束力和可执行”的应对方案，“1990基准年”、“2℃目标”、“低碳”等概念密集反映了欧盟的这种作用。而美国则更想通过大国协商来解决问题，以保持自身影响力。布什政府先后提出《晴朗天空与全球气候变化行动》（CSGCCI）替代方案；发起“碳收集领导人论坛”（CSLF，2003年）、“氢能经济国际合作伙伴计划”（IPHE，2004年）、“亚太清洁发展和气候伙伴计划”（APP，2006年）、“主要经济体能源安全与气候变化会议”（2007年）等多个国际机制来争夺话语权。奥巴马上台后，2009年美国国会通过《清洁能源与气候安全法案》，将减排基准年设为2005年，并授权政府对高耗能进口产品征收“碳税”。哥本哈根会议前夕，美国承诺2020年排放量将在2005年基础上减少17％，到2050年减少53％；会议期间，英、美及丹麦等绕过联合国制定密约（“丹麦文本”），试图削弱联合国的作用。发达国家一直坚持发展中大国要参与减排或做出限排承诺，而发展中国家认为，各国发展水平不同，发展权必须得到保障，它们只能坚持自愿而非强制、相对而非绝对减排的承诺方式；它们的话语权在很大程度上取决于是否形成统一意愿，以及经济实力和协调能力。中国、印度、巴西先后宣布本国自主减排时间表，也被认为是重视气候话语权的努力。
责任分配问题。围绕着温室气体排放的责任分配问题，各国（国家集团）争得不可开交。事实上，1950年以前200年温室气体排放95％来自工业化国家；20世纪人口总数不到全球20％的发达国家排放了80％的温室气体；2006年发达国家人口约10亿，二氧化碳排放却占了全球总量的46％，人均排放是发展中国家的4倍。基于这个事实，发达国家理应承担历史责任，更大幅度地提高减排目标，并在资金、技术转让和能力建设方面向发展中国家提供支持。广大发展中国家需要一个合理的排放空间，由于缺乏资金和技术，要求它们大幅度减排是不切实际的。有人主张，为了体现平等的责任和权利，把各国人均累积排放量趋同作为分配和使用全球有限排放空间的原则。发展中国家的排放基本上是必需性的，从道义上说，它们的排放应优先于发达国家的非必需性。中国制造的大量出口消费对象在美国，排放量怎么能只记在中国账面上呢？尽管各国均不否认应对气候变化的共同责任，但各有各的利益关切，发达国家与发展中国家对中期（到2020年）减排目标分歧甚大，IPCC建议届时发达国家至少要减排25％-40％。“中国＋77国集团”要求发达国家至少减排40％。哥本哈根会议前夕，欧盟提出届时将温室气体排放量在1990年基础上减少20％，并愿与其他发达国家一道将中期减排目标提高到30％；美国的目标是在2005年基础上减排17％（相当于1990年基础上减排4％）；日本的目标是25％，前提是所有主要排放国参与减排。
合作意愿问题。如何确立气候治理的最大公约数，涉及单轨制还是双轨制、减排目标、减排份额分配、资金和技术提供等技术性谈判。各国（国家集团）都不肯吃亏，气候谈判回合也就屡屡陷于“囚徒困境”（Prisoner’s Dilemma），难以取得实质性进展。这种情况一直“耗”下去，那就只能是“多输”。“我们急需签署一项气候协议。但这项协议必须是一个智慧的协议，能够产生激励作用，促进有效解决方案的形成，推动资金的流动和新技术的开发。同时，这项协议还必须是一个公平合理的协议，能够满足发展中国家的需要和期望。惟其如此，才能创造出适宜的气候环境。”在哥本哈根会议僵持阶段，美国与“基础四国”经过紧急磋商达成协议，欧盟做出了让步，非洲国家联盟和小岛国集团也表示愿在协议基础上继续谈判，这个没有法律约束力的《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord）终于以188国赞成、5国反对获得通过。协议将“基础四国”等主要发展中国家的自主减排目标列出，发达国家向发展中国家提供短期和长期资金援助计划也必须透明和具体，而不只是政治承诺。奥巴马事后说，如果各国都坚持己见，等待达成一项既全面又有约束力的协议，那就可能一点进展都没有，甚至会出现“走一步、退两步”的情况。
在后京都时代，气候谈判的中心议题主要围绕如何确立中长期减排目标和减排指标展开，对于要不要以及如何坚持《议定书》及其“第二承诺期”，要不要坚持“共同但有区别的责任”原则，要不要坚持“双轨制”，以及如何落实资金和技术援助等问题，将面临更加艰难的政治博弈。
三、 气候难题如何求解？
2009年12月，世界气象组织《2009年全球气候状况》报告显示，这十年来，除北美外其他地区的气温都在上升；南亚大部分以及中非地区经历了历史上最热的十年；因气候变化而引发的飓风、洪水、干旱、暴雪、热浪、寒潮等极端气候现象不断出现。气候变化从科学问题演变为政治问题。“其实质是各国对碳排放权利和碳话语权力的争夺。各国为应对气候变化而开展的气候外交及其治理活动，就是为了向人类提供充足的全球公共产品——全球温室气体减排协议，它也是影响未来世界经济和社会发展、重构全球政治和经济格局最为重要的因素之一。”
发达国家认为气候变化是全球最突出的环境问题，是由人类对自然的过度或不当行为造成的，保护环境的完整性是人类的首要目标；发展中国家则认为气候变化同时也是发展问题，发展能力决定了有效应对气候变化的水平。发达国家坚持所有国家都应参与减排，根据IPCC第四次评估报告，到2030年，全球温室气体排放增量的2／3甚至更多将源自发展中国家，这意味着未来减排潜力主要在发展中国家；而发展中国家认为发达国家早先通过大量排放，在发达的同时制造了气候变化问题，发展中国家尽管排放较小，却是气候变化的最大受害者，对于发展中国家正在以及将要遭受的一切气候变化所造成的损失，发达国家均应予以补偿。“对于发达国家而言，它们的最大难题在于如何使发展中国家参与和承担减排的责任，同时尽量减少自身碳排放的历史责任，并避免严重影响国内的经济发展与公民福利水平。因此，它们乐于通过控制话语权和国际机制（碳交易机制）来限制发展中国家向它们提出更多的要求；对于发展中国家而言，最大的难题是如何在现代化任务尚未完成、既缺资金又缺技术的情况下促使经济向低碳经济转型，这种转型尽管从长远来说是有利的，但在短期内必然使国家面临前所未有的困难。因此，发达国家和发展中国家之间'碳政治’的本质就成为围绕这一进程的讨价还价，尽管这种利益博弈成立的一个前提是各方已经就控制全球气候变暖达成了原则性共识。”应对气候变化，国际社会基于不同解读的政治经济博弈，主要表现为发达国家竭力维护自身优势、发展中国家强烈谋求发展权益的论争。
按照《公约》的认定：“发展中国家缔约方能在多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。”（第四条第七款）如果说，发达国家的历史排放相当于气候债务，它们的偿还方式就应包括支付资金、提供技术以帮助发展中国家适应气候变化，实现低碳发展。发达国家可以向发展中国家购买排放权，发展中国家也可以借此换取资金和技术来减排，使全球人均排放控制在稳定水平上。但是，美国年人均排放20吨，减1吨需耗费100美元，发展中国家人均排放2吨，利用转让技术减1吨的成本可能只要20美元；但美国人均GDP4万美元，发展中国家只有4千美元，美国减排1吨的成本占GDP的1／400，发展中国家却占了1／200，相对成本仍然较高。发展中国家不愿意大幅度减排，其实质是不肯牺牲发展权益来换取全球减排。
问题的复杂性还在于，发达国家和发展中国家并非双边博弈，气候利益接近的国家通过抱团（国家集团）来增强谈判的实力，争取更大话语权。除了欧盟，还有美国、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等国形成的伞形国家集团（这些国家在世界地图上呈伞形分布）、“中国＋77国集团”（现扩展为130多个发展中国家）、“小岛国集团”等。发达国家当中，欧盟要求减排最积极，气候变暖对欧洲影响较大，欧盟能源消费已多转向天然气，新加入的东欧国家也为减排扩大了空间，它们想通过推进气候谈判扩大软实力和国际事务影响力；美国受气候变化影响比较小，国内利益集团的强势使美国政府态度多变，美国的另一个借口是中国、印度也应承诺更多减排份额。发展中国家当中，小岛国集团态度最为激进，它们在2010年坎昆会议上强烈要求把全球地表气温增幅控制在1.5℃以内（《哥本哈根协议》的目标是2℃），最不发达国家和非洲国家更加关注落实资金援助，石油输出国组织（OPEC）则担心全球减排对石油需求的削弱，而主要发展中国家则更重视技术转让、能力建设等。随着2005年《议定书》生效，气候谈判的焦点已经转移到美、欧传统大国与中、印等新兴大国之间关于减排义务与技术转让的谈判上。
哥本哈根会议召开前夕，巴西、南非、印度和中国在北京会晤，形成“基础四国”（BASIC），“基础四国”与美国在哥本哈根会议的互动引人注目，并在很大程度上影响了会议进展（《哥本哈根协议》就是在谈判胶着时由美国和“基础四国”共同提出的）。《哥本哈根协议》承认，气候变化是我们当今面临的最重大挑战之一，“从科学角度出发，必须大幅度减少全球碳排放，并应当依照IPCC第四次评估报告所述愿景，将全球气温升幅控制在2摄氏度以下，并在公平的基础上行动起来以达成上述基于科学研究的目标。我们应该合作起来以尽快实现全球和各国碳排放峰值，我们认识到发展中国家碳排放达到峰值的时间框架可能较长，并且认为社会和经济发展以及消除贫困对于发展中国家来说仍然是首要的以及更为重要的目标，不过低碳排放的发展战略对可持续发展而言是必不可少的。”这个协议的积极方面表现在：一是列出了“基础四国”的自主减排目标，体现了主要发展中国家为克服僵局所释放的责任感；二是明确了发达国家向发展中国家提供的无论短期还是长期的资金援助计划，比较透明、具体；三是“美国＋基础四国”模式改变了国际制度设计以美国为主导的局面，也表明各方承担共同但有区别的责任有可能取得突破，并为进一步开展相关谈判打开了方便之门。“一个有效的机制必须激起各国反思工业化发展的轨迹，同时解开碳排放对发展进程的束缚。但是，出于伦理与实际原因，反思又必须符合发展意愿，形成公平的气候机制。”也就是说，必须找到能够协调并同时考虑环境与公平两方面的合作途径。“尽管存在分歧和权力斗争，应对气候变化却可能成为创造一个更合作的世界的跳板。”
由于各国（国家集团）在减排责任、气候与发展、资金与技术等问题上分歧甚大，合作意愿往往被淹没在喧嚣之中，但伴随着气候灾害一再示警，打破僵局、达成有约束力协议的可能性也在增加。2010年《公约》第十六次缔约国会议（COP16，墨西哥坎昆）达成《坎昆协议》，2011年《公约》第十七次缔约国会议（COP13，南非德班）还没开锣就有“退出”之声，最后达成的也是各方不得不接受的现实协议，“大家都不满意，但大家都还能接受”。一些发达国家基于“环境整体性”理由，认为既然美国不肯签《议定书》，《议定书》国家减排未可改变全局，遂提出撇开第二承诺期，所有经济体都应“并轨”参加减排。中国提出，按照“巴厘路线图”要求，坚持《议定书》推进第二承诺期，对于没有参加《议定书》的发达国家，希望它们做出有可比性的减排承诺；同时，发展中国家的自主减排行动也要明确表达，并纳入最后的整体方案。
中国已然是首位排放大国，美国也耿耿于怀争锋欧盟，中美之间的气候政治令人格外关注。“从权力关系来说，世界气候的未来在某种程度上只掌握在两个国家的手中——美国和中国，因为他们加在一起占了世界温室气体排放的极高比例。”中国认为，“支持发展中国家应对气候变化，既是发达国家应尽的责任，也符合发达国家长远利益。”“不能要求发展中国家承担超越自身发展阶段、应负责任、实际承受能力的义务。从长期看，没有各国共同发展，特别是没有发展中国家的发展，应对气候变化就不具有广泛而坚实的基础。”“发达国家应该担起责任，向发展中国家提供新的、额外的、充足的、可预期的资金支持。这是对人类未来的共同投资。气候友好型技术应该更好地服务于全人类共同利益。应该建立政府主导、企业参与、市场运作的良性互动机制，让发展中国家用得上气候友好型技术。”中国由过去反对“自愿减排承诺”转变为积极支持，呼吁发展中国家根据自身情况采取减排行动。中国领导人在2009年9月联合国气候变化峰会上宣布未来十年的控制目标，争取到2020年单位国内生产总值碳排放比2005年有显著下降，非化石能源占一次能源消费比重达到15％左右，森林面积比2005年增加4000万公顷，大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研究和推广气候友好技术。
我国目前碳排放的年增长量占了全球增量的一半以上，人均排放量已超过世界平均水平，人均历史累积排放量在未来20年内很可能达到世界平均水平（如果美、欧加大减排力度，这个时间表还会提前），面临越来越大的减排压力。“全球实现稳定大气中温室气体浓度目标，将极大压缩我国未来的排放空间，使我国失去了沿袭发达国家以高能源消费为支撑的现代化模式的国际环境。碳排放空间可能会成为比劳动力、资本、土地等其他自然资源更为紧缺的生产要素，从而成为我国现代化进程的首要制约因素，我国必须探索新型的低碳发展路径。因此，我国面临对外争取发展空间、对内向低碳经济转型的双重任务，两条战线的任务都很艰巨。”中国坚称自己是发展中国家，但已很难被认为是普通的发展中国家。我国在新兴的绿色、循环、低碳经济和可持续发展竞争中仍然是一个比较被动的角色。未来若干年，如何对内加快经济发展方式的转变、对外“有理、有利、有节”地表达自己的利益诉求，无论在科学还是政治意义上，都愈加突显创新与智慧的份量。
文章来自于《复旦大学学报（社会科学版）》2012年第6期。注释和参考文献从略。
文字编辑：刘燚飞
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