在行政诉讼理论与实践中，因投诉人原告资格牵涉多重法律关系，运用何种标准去进行判定存在很大分歧。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称“《行诉解释》”）于2018年2月8日起施行，其中第12条第5项是将“自身合法权益受侵害 行政机关具有处理投诉职责”（简略起见，以下简称“自身合法权益 处理投诉职责”）的双重要件确立为投诉人原告资格的判定标准，为司法实践中普遍存在的投诉类行政案件提供了规范指引。但《行诉解释》这一条款的司法适用效果亟待观察。
面对大量的投诉类行政纠纷，笔者在此处先罗列两个案例，借此引出原告资格判定标准这一主题。
案例一：何某以西城商贸公司存在过期商品销售为由进行投诉，当地食药监分局介入调查、处理。何某对投诉处理不服，诉至法院。一审法院认为，本案中行政行为的相对人是商贸公司，本案证据可以证明何某在购买该罐头时已经知道过期，其投诉不是为了维护自身合法权益，不具有原告资格。二审法院认为：“何某以第三人存在过期商品销售为由进行的投诉，并非是用于个人食用的一般消费者，在明知商品过期还购买并制作视频，其目的不是维护自身合法权益。”
案例二：张某申请再审称，他曾多次前往省人社厅所属部门投诉举报及询问处理结果，均未获得答复，认为二审认定其提交的证据“不能证明省人社厅知晓举报人和请求答复人是张某本人”有误，请求撤销一、二审行政裁定，依法再审本案。最高法院认为：“张某向省人社厅匿名举报长征机械厂提供虚假职工人事档案办理提前退休的问题，并非为维护自身合法权益向行政机关进行的投诉，故其与省人社厅对该事项的处理并不具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格。”
第一起案件中，法院以“不是维护自身合法权益”为由否定了投诉人原告资格。事实上，投诉人原告资格判定标准的双重要件，是作为《行政诉讼法》设定的一般性原告资格判定标准——“利害关系”的再解释或细化。但是，“自身合法权益”等抽象概念的界定却比较复杂。在第二个案例中，“投诉”与“举报”的关系不禁使人疑惑。为什么法院要特别强调二者的区别？基于《行诉解释》本身的严谨性，既然第12条第5项未提及“举报”字样，就不能忽略投诉与举报之间可能存在的差异。以上两个经典案例仅仅展现了投诉人原告资格判定标准的某些侧面，背后引申出的其他难点问题不容忽视。
笔者认为，原告资格判定标准的具体适用应贯彻司法理性的精神。司法理性是一种“技艺理性”，乃是理性思维在司法适用过程中的实际融入，这要求法官们具备专业的释法、推理、判断能力，尽可能消除不确定因素以实现裁判结果的合理客观。原告资格判定直接关涉行政诉权，自然也要遵循该价值维度。鉴于此，下文将从规范与实践入手，全面揭示原告资格判定标准的现实难题，对双重要件进行理论阐释，探寻司法适用的相对客观化及其方法问题。
检视相关规范与实践后发现，投诉人原告资格判定标准出现了混杂现象，凸显出较强的主观性面貌。
（一）投诉人与举报人的判定标准相混同
投诉人与举报人的关系的确是一大难题。如有法院在论述投诉人原告资格时是这样表述的，“原告资格取决于两方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。”此处似乎将投诉人与举报人的原告资格判定标准同等对待。有法院援引了《行诉解释》第12条第5项之规定，裁判说理过程中都是投诉举报并用，最后判定原告资格有无时却只是单独表述为“举报人”。由此可见，投诉人与举报人之间的判定标准相并用现象并非个例。
根据初步检索，笔者发现涉及投诉或举报的现行有效法律有30多部，诸多的行政法规、规章也对此作出了规定，其他规范性文件更是不胜枚举。大体而言，可以将涉及投诉与举报关系的立法概括为三种模式：一是投诉与举报并列规定模式。即在法律条文中一并规定“投诉举报”或“投诉、举报”，一时看不出二者的差异。二是投诉与举报隐性区分模式。虽然法律规范在概念上对投诉与举报连用，但根据对该部法律的体系解释能够发现两者不同。如《药品管理法》第106条规定：药品监督管理部门应当接受投诉、举报，对查证属实的举报按照有关规定给予举报人奖励。该类法律在奖励、监督等公共利益问题上区分了投诉与举报。三是投诉与举报明确区分模式。即立法上径直规定两者概念的不一致。如国务院颁布的《劳动保障监察条例》第9条是将劳动者的自身合法权益与投诉相连接，并认为举报的主体是任何组织和个人。
很显然，后两种立法模式中的投诉人不能等同于举报人。法律规范侧重于将举报的主体范围设定为任何组织或个人，而投诉的主体范围是与被投诉事项有关的人员或组织。这契合学界的主流观点，认为举报是出于维护公共利益的目的，对违法失职行为进行上报。投诉是公民为了维护个人利益而采取的措施，举报可视为其他主体保障公共利益的行为。如何理解第一种立法模式的并列规定形式，便显得尤为关键。但不管投诉人与举报人如何相似，该模式中二者有所差异的可能性是存在的。司法实践对二者的原告资格判定都应该作出合理阐释，而不应该将判定标准“捆绑”在一起却不加说明。
（二）与其他行政相关人原告资格的关系模糊
《行政诉讼法》第25条分别确立了行政相对人型原告资格和行政相关人型原告资格两类，投诉人属于后一种类型。因行政相对人天然地具有原告资格，故该条款构建的“利害关系”标准，主要是为行政相关人确立判定依据。结合该条款的规范结构，可进一步考察《行诉解释》第12条之构成。除第5项的投诉人之外，另外5项内容分别涉及相邻权人、公平竞争权人、行政复议第三人、受害人等相关人的原告资格判定标准。令人疑惑的是，为何《行诉解释》第12条的6项内容中，只有第5项的投诉人强调了“自身合法权益”，与之接近的第4项仅仅重复《行政诉讼法》第2条中的“合法权益”或“其合法权益”之表述。“自身合法权益”与“合法权益”有本质区别吗？前缀“自身”两字有何意义？由于投诉是一个事实描述性的概念，投诉人种类非常多，现实中恐怕会将竞争权人、相邻权人等囊括在内。比如，原告东莞市长安镇花园业主委员会诉东莞市城市综合管理局一案，原告认为小区开发商在未办理规划变更情况下私自在小区加盖建筑物，因此向被告投诉，要求其对违法建筑进行处理。在被告不作为后原告向法院起诉。此时业主委员会既是投诉人，也可能涉及其相邻权方面的利益。对此，原告资格判定标准是依据《行诉解释》第12条第1项，抑或是第12条第5项，尚有待明确。
（三）差异适用导致司法理性薄弱
《行诉解释》生效后，有部分案例未遵循第12条第5项确立的标准。如李百勤诉郑州市二七区人民政府再审审查与审判监督一案，法院裁判：投诉人提起行政诉讼，必须是认为他自己的合法权益受到侵犯才具有原告资格。而判断是否属于自身合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。这类案件事实上是引入了域外法上的“保护规范理论”，以此作为判定标准的解释基准，后文将着重论述。此类案件的判定标准适用可简化为两步：一是申明投诉人是为了保护自身合法权益；二是看法律规范的目的是会保护他的个别合法权益。在任明诉德州市安全生产监督管理局不履行监管法定职责一案中,二审法院径直认定任明与其投诉事宜并无“自益性”，即上诉人并非为直接维护自身合法权益行使投诉权利，据此认定其不符合“与行政行为具有利害关系”的标准。该案例是从投诉人与被投诉事项的关系入手去界定自身合法权益的有无，除此之外并未提及其它标准，原告资格的判定直接是以没有“利害关系”一笔带过，裁判文书的说理性很不够，多少存有主观揣测的痕迹。另一起案件中，法院认为投诉人不必然具有原告资格，还需具备“与行政行为有利害关系”的要件，即只有行政机关对于申请的拒绝侵害的是属于原告自己主观权利情况下，原告才有资格提起诉讼。该法院是将主观权利作为判定投诉人原告资格的基准，主要指的是个人向他人或国家要求为或者不为一定的行为，表现出可以得到法院救济的某种请求权。此种判定标准的操作路径与《行诉解释》确立的双重要件之间存在一定距离，甚至某种程度导致了现有判定标准的形同虚设。概言之，以上各级法院对投诉人原告资格的判定存在多种解释基准。虽然这些方法属于认知层面的不同角度，却普遍缺乏司法理性的共识。
（一）自身合法权益之分析
我国实定法从未对行政诉讼的所有原告资格规定为某种一般性标准，妥善把握利害关系标准的适用范围及规范内涵尤为关键。对投诉人而言，“自身合法权益”要件应该受到《行政诉讼法》第2条的“合法权益”标准和第25条“利害关系”标准的指引。一方面，有必要探讨投诉人自身合法权益与公共利益的界分。与行政相对人自身合法权益直接受到行政行为侵害不同，投诉人维护自身合法权益的起因，首先来自于第三人民事侵权行为的侵害。但是，有些情形下自身合法权益委实不好判定，鉴于私益与公益相糅合的案件事实，难以确定投诉人主张的利益是自己的而非公众的。正如章剑生所述，私益诉讼与公益诉讼之界限有时是不清楚的，它需要通过法律解释方法才能确定。有时候，自身合法权益会被囊括在公共利益里面，纯粹的公共利益不能成为投诉人在行政诉讼中主张救济的对象。
另一方面涉及对“合法权益”的理解。“合法权益”是由“合法”与 “权益”两部分构成。第一，“投诉人请求保护的权益必须是“合法”的吗？按照《行政诉讼法》第2条“合法权益”的字面解释，投诉人请求保护的权益当然得是“合法”的。不过，是否合法不宜成为判定标准的构成要素，而更可能是法律的一种宣示作用。第二，“权益”并非是一个专业的法律术语。权益既包括权利，也包括利益，前者是经过法律规范确认和保护的利益，而后者可以超越制定法，可称为事实上的客观利益。根据1989年《行政诉讼法》第11条关于受案范围的规定，在法律规范层面此种权益主要指的是人身权和财产权。2014年《行政诉讼法》修改及2018年《行诉解释》出台之后，一种可称之为投诉人的投诉权进入行政诉讼所保护“合法权益”的视野。虽然公民享有的权利十分广泛，但依《行政诉讼法》规定，除人身权、财产权以外，其他权益必须以法律明确规定为前提。目前实践更为推崇的观点是，“合法权益”不应该局限于法律规范的明确规定，而应该是“法律上值得认可和保护的利益”，这接近事实上利益受到损害就能够获得原告资格的情形。此种论说暗含了价值判断，依然不能跳脱出客观标准的约束。另外，自身合法权益属于投诉人自身的现实利益，而非将来的利益或空想的利益。
（二）处理投诉职责的规范来源
行政机关要遵循依法行政原理，以符合《行政诉讼法》第6条确定的合法性审查原则。“处理投诉职责”这一要件的规范来源，自然应予以明确。在处理投诉实践中，行政机关作出行政行为后一般会出具《投诉处理告知书》等文本材料，文件中往往会载明所依据的法律规范依据，据此能够较为明确其中的要点，这是确定规范来源的一个渠道。当然，行政机关不处理或不答复投诉请求，法院及投诉人应该有效地去“找法”。这需要通过对该行政机关享有的职权、主管事务等去寻找规范，并结合属地管辖、级别管辖、部门管辖等要素加以推导。简言之，投诉处理职责的规范来源，主要是法律、法规、规章中载明的条款。2014年《行政诉讼法》修改时确定了规范性文件附带审查制度，个中缘由，就是规范性文件会设定行政职责，故可以作为行政机关行为的依据。
（三）简要的评价与质疑
根据“利害关系”原理，行政相关人原告资格存在的正当性是与被诉行政行为形成利害关系。此种被诉行政行为，属于复效行政行为的范畴。行政机关对被投诉行为作出或者未作出处理，是如何影响到投诉人自身合法权益的，却不禁耐人寻味。倘若投诉人自身合法权益指代的是民事权益，那么侵害人是被投诉人，而不是行政机关，投诉人意欲追究的权益侵害与被诉行政行为之间缺乏直接的因果关系。如果投诉人的自身合法权益是行政机关对此投诉的答复，那么只有当行政机关拒绝之时，才需要考虑程序性权利的救济。否则，行政机关在实体上对被投诉行为作何种处理，实际上与投诉权益的保障没有必然关系。暂且不论“自身合法权益”到底属于民事权益、要求答复的权利亦或者其他的实体权益，实际上这些情形并不能轻易启动构成“利害关系”的“开关”。投诉人为维护自身合法权益而向行政机关投诉，未预设行政机关必须保护个人权益，不足以说明其合法权益可能受到被诉行政行为侵害。鉴于此，“自身合法权益”作为投诉人原告资格判定标准的要素之一，其构成“利害关系”标准之要件的理论自洽性存在疑问。
根据《行诉解释》第12条第5项字面含义的反向推断，似乎存在“不维护自身合法权益”的投诉人，即投诉人可区分为公益投诉人和私益投诉人。然而，《劳动保障监察条例》第9条规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。该条例规定，显然是只将投诉人界定为自益投诉人。《行诉解释》如何与此类实体法规范相衔接，同样会面临现实挑战。因而，“自身合法权益”的要件产生了现实悖论。另外，“自身合法权益”要件所引发的行政救济活动，意味着行政机关要对处理投诉行为的合法性承担举证责任。有必要细究的是，投诉类行政案件中侵犯投诉人权益的并非是行政机关，而是被投诉人。行政机关凭什么要当被告呢，投诉人仅在民事诉讼中起诉被投诉人可否？该要件有将本应由民事诉讼裁断的案件纳入到行政诉讼的嫌疑，混淆了两种诉讼制度的必要分工。“自身合法权益”要件的确立，某种程度上是为了表明投诉人原告资格不是随便获取的，彰显了我国行政诉讼在个人权利保护方面的主观诉讼特质。然而，该要件的上述悖论却是造成判定标准主观化的一大缘由，难以在司法过程中发挥凝聚理性共识的作用。
在前文分析的基础上，优化投诉人原告资格判定标准的关键，是要克服双重要件引发的混杂及主观化弊端。
（一）保护规范理论能够克服判定标准的主观化难题
当下，原告资格判定标准变动不居的状况正在发生转变。近几年来，源于大陆法系国家和地区的“保护规范理论”在我国理论界得到追捧且有挑战通说的趋向，原告资格的审查路径逐渐发生转型。2017年刘广明诉张家港市人民政府行政复议一案，法院以较长篇幅论述了保护规范理论，并将之作为判定“利害关系”的重要参照。该判例最大亮点，是将前述实践中以“不利影响”等基准框定“利害关系”的方法，转变为用主观公权利——公法领域的权利和利益去确定“利害关系”，作为查明主观公权利基准的保护规范理论便随之出场。
保护规范理论的核心旨趣，是将原告资格的判定转换为对与行政行为相关的实体法或程序法规范目的的探究，当行政机关依据的规范目的指向了个人利益而非纯粹公共利益之维护时，那么该相关人便享有原告资格。这是将法律规范保护的权益与当事人的请求权基础相结合，并借用此种理论去作为判定“利害关系”的方法。针对此种理论的运用，有学者的反对意见值得重视，提出如果将“保护规范理论”泛化适用为判断是否具有原告资格标准，将会缩小包括投诉人在内的当事人原告资格范围。实际上，投诉人原告资格面临的最大问题并非是扩大或缩小，而是如何实现标准的理性、客观。至少对投诉人而言，其原告资格判定标准目前面临两种选择：是继续坚持目前司法解释所确定的双重要件，还是从实定规范着手完成对标准本身的优化。
本文审慎支持将保护规范理论导入投诉人原告资格判定标准之内。该理论作为一种解释性学说，通过规范化机制克服判定标准适用的主观性弊端，进而在具体适用环节嵌入司法理性的因子。即使保护规范理论本身的某些不确定是不可避免的，但至少比与当前的“实际影响”等既存原告适格理论更具客观性，因而这种不确定是可接受的。保护规范理论鲜明的实证法立场，对当前判定标准随意适用的处境来说，可谓提供了一个分步骤清晰推导的参考样本。该理论的适用将使判定标准有了稳固的基准，继而纠正“自身合法权益”要件引发的不良状况。
（二）从双重构成要件到判定结构的重塑
有必要重新厘定“利害关系”标准的推导框架，参酌双重要件的现实状况，尝试将双重要件重新塑造为一个新的判定结构。具体可从三方面展开：
1.以立法模式为基础，将“自身合法权益”之判断转化为投诉人与举报人的区分处理
既然“自身合法权益”对投诉人原告资格判定的作用有限，为什么《行诉解释》还如此界定呢？曾参与起草《行诉解释》的最高法院行政庭法官表示，《行诉解释》为投诉增设“自身合法权益”的修饰，目的是明确区分投诉与举报这两种不同的行为。此种论述，可以作为“自身合法权益”概念运用的注脚，也即是作出的某种“司法策略”。考虑到实践中投诉人与举报人一定程度上的混同，以及法律规范中二者的密切联系，在判定投诉人原告资格之前，有必要追溯投诉与举报关系的三种立法模式。当某一当事人与其他私主体形成了民事法律关系，其就存在成为投诉人的基础性条件。若无，则很可能是举报人。投诉人原告资格判定的一大前提，需要法院借助司法方法对投诉人与举报人作出辨析。确定当事人可被划入投诉人范畴之后，再运用保护规范理论予以判定。
2.投诉请求权的客观存在
判定结构的第二步，是考虑对投诉请求权予以明确。此种请求权追求的权益，是作为主观公权利而明确存在的。请求权原本是一个私法上的概念，其核心含义是，“谁得向谁，依据何种法律规范，主张何种权利”。通俗地讲，就是要求他人为或不为一定行为的权利。对投诉人而言，除了应当具备向行政机关提出过履责申请这一条件外，还需存在相应的投诉请求权。所谓投诉请求权，无非就是投诉人要求行政机关作出何种行为的权利，这是在实体法上事先承认特定主体对行政机关的请求权基础。这个请求权基础，即是“处理投诉职责”凭借的相关规范依据。
3.投诉请求权处于“处理投诉职责”规范依据的个别保护范围
投诉请求落入规范依据的个别保护范围之内，是原告资格判定结构的必要构成。所谓个别保护，应当是行政机关在依据相关法律规范时直接或特别考虑的个别利益。有学者认为，认定法律规范具有保护特定公民利益的标准有两项：一是系争法规课予了行政机关一定的行政任务或义务；二是行政任务针对的是特定事项，且该事项旨在保护一定范围公民的个别权益。纵使投诉人是为维护自身合法权益而向行政机关投诉，且行政机关负有“处理投诉职责”，但相关规范未明确考虑、保护的对象就是特定投诉人时，他也很可能无法获取原告资格。具体的步骤，是先查找行政机关“处理投诉职责”的规范依据，然后运用法律解释去确定投诉请求权的类型是否为规范依据的个别保护对象。当相关规范对行政机关的“处理投诉职责”作出过规定，且据以作出投诉处理行为的规范依据已经对投诉人施以特定、个别的权益保护，而非仅基于公共秩序或公共利益之目的，那么投诉请求权与“处理投诉职责”对接后，才能完成对利害关系的证成，投诉人遂获得原告资格。这项个别保护权益主要是公法规范保护的权益，纯粹私法上的权益与行政管理无关，一般不属于向行政机关处理投诉的范围。
通过检讨《行诉解释》第12条第5项的适用效果，对其中的判定标准之结构进行调适，该条款在今后的司法适用有望实现客观化，如此方能契合司法理性的内在要求。原告资格判定标准的结构得到重塑之后，司法适用的理念及方法应该继续秉持客观理性的规则。为实现投诉人原告资格判定标准的理性、明确与统一，有法官提出：在某种更为精致、更有助于实践操作的新标准产生之前，方法论层面可尝试将一般性标准作为判定原告资格的主要依据，并辅之以原告资格属性的类型化及案例的积累。根据现行规范依据，一般性判定标准的适用就是运用“利害关系”标准对个案进行演绎。本文认为，此种方法论思路可作为将来投诉人原告资格判定标准的改进方向。鉴于投诉人与相邻权人等行政相关人之关系的质疑，以及《行诉解释》第12条前5项之间的内在冲突，即使对判定标准条款作出改进，亦难以避免新条款与其他条款的某种混淆。并且，《行诉解释》第12条仅初步列举了包括投诉人、相邻权人在内的5项情形。虽然涉及这5种行政相关人原告资格的案件数量比较多，种类也较为典型，但仍然无法代表全部类型。由于法律无法对诸多行政相关人原告资格及其权益类型逐一胪列，而司法解释所罗列具体标准的抽象性，依然会使判定活动陷入循环阐释的怪圈。为推进原告资格整体上的相对客观化，包括投诉人在内的所有行政相关人应逐步回归“利害关系”标准，避免另设各类细化标准或构成要件。在未来，建议以“利害关系”这个一般性判定标准为基轴，融入保护规范理论之方法，充分发挥公法上请求权基础的价值，注重从典型案件中提炼实践经验并加以类型化，总结出符合司法理性的原告资格判定理路。
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