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我们将遭遇风险和发生违约及造成损失的情形分开表述，并将“风险”的特征限定在“难以完全有效预判及防范的情形”的范围内，同时，关注抵御风险的措施，和风险分配不当造成的违规情形；而将“应当遵守或履行的规范和职责，而没有遵守或履行”的情形纳入到“违约”(及造成损失)的概念中来研究，并讨论其处置。
风险分配方案属于PPP项目中技术较为简单的部分，大部分PPP项目实施机构和社会资本对于大多数风险因素的分配意见大体一致，在全部的片区开发项目中也是如此，即，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担(发改投资[2014]2724号《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》)。在符合法律要求和保障公共利益的前提下，风险应分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该风险的权利。在当地政府行政能力较强的情况下，可能由地方政府更多地承担行政政策等方面的风险。例如，本级政府可控的财税制度变更风险，或虽不可控，但该变更并未造成本级政府财政收入损失的情形之下，由地方政府承担该风险。在社会资本预期能力较强的情况下，可能由社会资本更多地承担宏观经济对于项目运营发生影响的风险。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的的收益水平的权利。片区开发项目中社会资本承担了较大的风险，因此亦应赋予社会资本获得高水平利润的空间，而不是片面强调“保持微利”、“防暴利”等错误观点。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。针对不易清晰划分哪一方承担风险的能力更强的情形，一般的意见可能是倾向于由双方共担。例如，上级政府政策变化，非政策性不可抗力，如自然灾害和战争及其造成的外供能源中断、发现文物等。土地出让风险是一个关键性的争议，非常容易产生误解和犯错：在土地市场上，有信心土地能够按照预期价格出让，否则血本无归，这个风险应该由片区开发投资人承担。在投资项目中，投资人对于所投资区域土地市场的信心，对于投资人自身在该区域进行招商引资、产业运营，进而整体营商环境建设运营发展的判断，是城市运营商与普通建筑施工单位的最本质区别，是城市运营商所必须的核心能力。当然，这里亦需要咨询机构帮助地方政府和投资人，在理性判断的基础上，设立科学合理的绩效考核机制，促使投资人可控土地风险，而不是把片区开发变成俄罗斯轮盘赌。这才是片区开发的核心关键技术。在另一方面，建筑施工能力和垫资能力，不是片区开发需要的主要能力。每一个施工单位，或多或少地都有施工和垫资能力。没有对于营商环境发展的判断能力，或者，没有通过投资运营实现预期营商环境目标结果的能力，那只能说明项目主体至尊宝，还没有遇到那个“给他三颗痣的人”，还没有变成城市运营商，而已。需要做的事情，是学习修炼这种能力，并与地方政府和咨询机构一道，将绩效考核目标锁定在项目投资确定能够营造出来的营商环境目标上；而不是寻求当地财政的违规承诺。退一步讲，城市运营商至少要具备“最终自己拿地”的信念和实力，当然，自己(或者合作方)拿地，也必然是建立在对于当地经济发展、营商环境完善的充分信心之上的。我们的产业新城运营先行者，在有些项目中，也有类似的操作。所以说，很多读者后台咨询七公：土地流拍的风险怎么控制？答案是：不需要控制，你都有决心、有实力自己去摘牌了，哪里还有流拍的风险？片区开发的回报的来源是土地出让收入，保障的方法，说白了就是意愿摘牌的人都安排好了。具体的说，专项基金的来源95%是土地出让收入，而这个收入，是社会资本投资人自己创造和自己实现的，怎么会有风险哩？确保土地出让收入稳定性这个课题，对于后参与的社会资本投资人可能陌生一些，但是对于地方政府、平台公司和开发性为主的金融机构来说，是小菜一碟，他们几乎都有专门的部门来研判这个问题，判断的准确度不敢说百分之百，但比同行对于实业领域的判断准确度可高多了。不过，需要澄清的是，七公可不是叫你去保摘牌，保不住的；摘不到就算了，看看以前的经验教训：有的时候，保住摘牌的后果更可怕。比较健康的设计，是在片区开发项目中的一级收入，与之后的二级收入在一定程度上形成类似跷跷板的风险互补结构：当经济繁荣时，土地价格较高，社会资本及其合作伙伴未必能够成功摘牌土地，但土地出让收入较为可观，一级开发环节收入非常有保障，其他辅助招商引资也易于落实。当经济萧条时，土地竞拍冷落，社会资本及其合作伙伴则比较易于成功摘牌土地，投资人及其相关合作方在一二级开发阶段都有收益。三、 特别注意：组织土地出让的职责由地方政府来承担
同时，对其他影响土地出让的因素，做一下简要的补充分析：包括依约按期获得土地指标、完成拆迁工作、安排土地出让等行政工作责任，由地方政府承担，违约要承担相应责任，这个风险应该由地方政府来承担。这些工作都是社会资本力所不能及的，让社会资本承担或者分担这一风险，是不合理的，也是地方不负责任、不作为的表现。这个要写在合同里面的，政府要事先排好储备计划、出让计划，指标有之前年度情况可供参考，并不能说没有保障，但这个风险要由地方政府承担。社会资本投资人一般与摘牌人是有千丝万缕关联的，这个是自己保障的，但注意是社会资本方“保证摘”，但地方政府不“保摘到”。单纯土地一级开发本身的利润率非常高，因此如果有些波动，是很容易覆盖的，【七公片区开发】参与项目累计已经达到千亿级了，还没有遇到因为地卖不出去而烂尾的。换个角度来说的话，当然也存在地块出让遇阻的可能性，这就要求在项目启动实施前做好可行性分析，任何项目都存在风险，不过从金融机构的角度来看，土地出让的风险，比实业产业的风险，更容易研判得多。四、特别注意：经济和社会发展的风险由社会资本方来承担
应当特别注意的是，在片区开发项目中，与绩效考核相关的经济和社会发展的风险，应当是由社会资本方来承担的。这是片区开发项目与其他普通PPP项目的最本质区别：片区开发项目，必须推动新增投资和GDP的产生。对于风险分配的少许争议主要体现在双方均难以有效抵御的风险，例如，对于政策变化、宏观经济变动，如全国范围的通货膨胀、利率等金融政策的变动、税收等财政政策的调整，等等方面发生的影响。可能较多的意见认为，除了采取设置调价体系等合作协议内的应对机制之外，宏观经济或市场环境的风险，应主要由项目公司承担，可以约定在某些情况下和一定限度之内，政府给予一定程度的救助。对于财政收入在年度时间上不均衡的风险，可能较多的项目会做出一定的风险调节安排，例如可约定提前付款减免优惠和在当期收入不足而延期支付时，支付一定的延期费用。进行深入的财务分析测算，编制具有充分弹性的投融资规划，是抵御风险的重要措施。在投融资规划中，需要预判可能发生的经济环境变化，进行充分的敏感度分析，从而对可能发生的风险做出对应的措施安排。例如，规定“在发生不可抗力或某些情形时政府向社会资本赔偿项目价值”，与其既定风险分配原则不符，实质上造成了违规的兜底承诺，也威胁到了国有资产保值增值的安全性；同时也缺乏合理性，相当于是促使社会资本在建设或经营不善的情况下，期待不可抗力事件的发生。一些片区开发PPP项目对风险的范围作出了不恰当的判断，例如将换届作为风险因素，表现了参与单位本身就缺少对法律的足够尊重和信任。将换届作为风险因素来判断，在大多数情况下，实质上是对其项目实施方案中不合规约定是否能够一直延续的一种担忧。在一些片区开发PPP项目中，虽然在风险分配专章中明确了分配的原则，但在具体条文中，却作出了不恰当的安排。例如，将社会资本项目单位实际发生的融资利息加入项目总投资额，而不是依照投资主管部门审批的总投资额，作为进行政府付费测算的基数，实质上是部分的兜底承诺行为。再如，将政府单方提出的终止合作、项目变更等情况产生的影响，纳入共同承担范畴，等等。我们将“应当遵守或履行的规范和职责，而没有遵守或履行”的情形纳入到“违约”(及造成损失)的概念中来讨论。针对违约(及造成损失)的情况，总体来说，应当本着“谁造成，谁负责，谁赔偿”的处置原则。这样的情形不应纳入风险来研究和处置，或者，即使属于风险，也应当在项目规划和绩效考核、合作合同的相关章节中明确其责任、职责、违约、赔偿等相关事宜。1.政府审批程序及其时间周期的计划，审批决策延迟等相关违约赔偿的规定。2.政府信用不佳造成违约的情形，例如拒不支付应当支付的款项、违反排他性条款而未能有效防止不必要的同类竞争、腐败行为等。3.政府不恰当的行政干预，或将造成损失的决策变化等。例如政府原因的更改设计、提高要求、扩大范围，产业政策调整造成的招商风险，政府决定对项目进行征收、没收等单方面终止合作的行为等等。4.前期工作或配套措施不到位：例如土地指标未落实或延迟、拆迁进度终止或延迟、收储土地未按期供地等等。(二) 项目公司应当承担的运营管理风险及违约赔偿的事项2.由于项目公司的管理问题造成片区内维护成本超支。3.由于项目公司原因造成的相关招商风险。招商风险主要包括产业定位、发展方向、空间布局、规划设计、生产要素、配套服务、优惠政策、招商团队等。4.土地市场遇冷和无法实现预期价格而导致的绩效考核结果及对收入的相关影响等。1.发生政府方违约后，对应的绩效考核应当调整，以及，也有约定“适当延长项目特许经营期”；合同中通常会做出针对违约方的违约行为约定支付违约金的规定，如：延迟竣工的违约金，约定“每日按该单项工程合同总价的一定比例支付违约金”；延迟付款的违约金，约定“每日按延迟付款部分金额的一定比例支付违约金”。除本合同明确约定的违约金外，其余情形下的违约与赔偿依据如下原则予以确定：(1) 除本合同另有规定外，当一方发生违反本合同的行为而使非违约方遭受任何损害、损失、增加支出或承担额外责任，非违约方有权获得赔偿，该项赔偿由违约方支付；(2) 非违约方必须采取合理措施减轻或最大程度地减少违约方违反本合同引起的损失，并有权从违约方获得为谋求减轻和减少损失而发生的任何合理费用。如果非违约方未能采取前述措施，违约方可以请求从赔偿金额中扣除本应能够减轻或减少的损失金额；(3) 如果损失是部分由于非违约方的违约行为造成的，或产生于应由非违约方承担风险的另一事件，则应从赔偿的金额中扣除这些因素造成的损失。严重的违约行为，还可能涉及到合同变更、解除和终止等更多法律环节。
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