写在前面的话：本文根据北方某省咨询问题信手写下，被《中国自然资源报》看中，修改后于2023年6月16日发表于第1315期第六版法治版，题目为编辑所改，一并谢过。
不是你想分开就分开
—商旅金融等用地分割及登记法律问题解析
当前，各地在不动产登记工作中遇到较多的实务问题是如何对分割的宗地进行登记，多见于服务型公寓（公寓式酒店）、度假村等旅馆用地，以及写字楼、商业性办公场所等商务金融用地及工业用地。究其原因，利益冲动是主因。这些用地的地上建筑物较多，分割及登记后溢价空间较大。这就要求在开展相关工作过程中，要规范落实相关审批要求，从用地项目的性质、出让合同的约定、不动产单元构成等方面把握是否能够分割、如何分割。
不得以登记代替分割审批
宗地分割后的登记实际上属于变更登记类型，有两种方式：一种是建筑物分栋分层分间登记，但占有使用的土地不分割，作为地上物的共有宗地，每个定着物单元与整块宗地合并为一个不动产单元；另一种是建筑物分栋登记，所占用的土地也依据界限进行实体分割。
从法律上说，土地使用权分割转让并非完全禁止。目前，只有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定此类事项需要经过审批。该条例第二十五条规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准。2002年国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》取消了当时住建部门对分割转让的行政审批，但自然资源部保留了土地使用权分割转让审批事项。因此，从严格意义上说，只有土地的实体分割转让需要审批，包括了分割和转移两种情形。
土地分割包括两种情况，空地的分割和包括地上物的不动产分割。《不动产登记操作规范（试行）》明确，同一权利人分割或者合并国有建设用地的，应当申请变更登记，并提交自然资源主管部门同意分割或合并的批准文件以及变更后的不动产权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果。而对于同一权利人分割或者合并不动产的，应当按有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件。
因此，问题就变成批准文件由哪个部门来出具。从各地实践看，鉴于之前的住房和城乡建设部门已经取消了对房产分割转让的审批事项，让住房和城乡建设部门出具同意房产分割登记的审批意见是不现实的。即使自然资源主管部门出具同意分割或合并的批准文件，也要明确由哪个处室（科室）发起，毕竟不动产登记属于行政职权，行使主体也是自然资源主管部门。但《自然资源部关于开展不动产登记队伍作风常态化建设的通知》明确，涉及不动产用途变化、分割或者合并等情形必须依据相关批准文件办理，不得以不动产登记代替审批管理。由此可见，批准文件不能由不动产登记中心或者不动产登记局（处）来主办。
自然资源部办公厅《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》规定，对于限制转让或分割转让等规定应写入合同，落实分割转让审批。对于不动产分割或合并中可能涉及的消防或者结构安全，建议与公安部门和住房和城乡建设部门沟通协调，如果相关部门不要求进行审批或者不愿不能出具审批文件，建议明确在分割或合并不动产时不征求其他部门的意见。
工作提醒：
由于申请不动产分割可能会引起后续利用上的业态变更、增加使用者等，甚至出现安全隐患或者消防等风险，在宗地分割审批未完成前，不动产登记机构不得以登记代替分割审批。
进行分割审批时应当依据出让目的等因素综合判断
相关部门在进行分割宗地审批时并非任由权利人随意申请，需要依据产业政策、出让合同约定来确定。
比如，有地方擅自将旅游用地上的温泉度假汤屋分割出售，也有的要求将公寓式酒店分割出售，这些都不符合产业政策及出让合同的约定。另外，在出让金测算中是否允许分割，会导致出让价格出现变化，甚至产生上千万元的差价。这就要求自然资源主管部门要守住这道防线，进一步规范出让合同签订和分割审批。
自然资源部在关于养老服务、停车场、工业配套设施等土地供应的文件中有很多要求不得分割登记的规定。各地也相继出台了明确的规定，要求土地出让时对于限制分割转让、股权转让的情况应向社会公开。政府在出让或者划拨土地使用权时，都会根据详细规划出具规划条件；土地权利人应当按照建设工程规划许可证规定的容积率、绿地率等规划指标进行建设；规划主管部门根据这些指标核实是否按照规划进行建设，并出具规划条件核实意见书，这属于申请不动产登记时符合规划的证明材料。故每块建设用地上都存在不同的规划建设条件，不能直接合并或者分割。
各地为改善产业结构、打造城市形象、建设总部经济等，在招商引资出让土地时，会要求引入特定的企业如高端星级酒店或者产业链龙头企业，或者对引入企业在品牌形象、公司实力等方面提出相应要求，并给予一定扶持政策。为避免企业享受完扶持政策后没有完成投资建设等合同约定义务，将土地使用权分割转让，一走了之，很多地方会在土地出让合同约定：不能分割，不得分割转让、不得分割抵押，须满足整体自持年限等要求。某些企业企图通过公司分立等方式、借口营商环境等名义，要求地方允许办理分割登记，实际上是在打政策的“擦边球”。
工作提醒：
在进行分割审批时应当依据出让目的来判断，审查是否存在不允许分割的规定、出让合同的约定、土地供应条件和监管协议的规定等，并出具分割后的规划条件。
综合考虑不动产构造上和使用上的独立性
符合产业政策和出让合同等约定的不动产分割申请，还要考虑如何分割才能成为独立的不动产。按照《不动产单元设定与代码编制规则》的要求，不动产单元应当具备构造上的独立性和使用上的独立性，方可成为登记的不动产，即物权上的独立的物。
构造上的独立性，比如一排店面以墙壁间隔成独立的一户，一栋楼房以固定楼板分隔为独立的一层，均具备构造上的独立性，大厦的套房也是如此。但写字楼里用屏风隔成的格子间、地下车库或路面车位以线条所划分的停车单位，不具有构造上的独立性。
建筑物被分割后，每一个单位必须可作为一个建筑物单独使用，与独立的建筑物相同，能够被独立使用或具有独立的经济效用。可以由规划部门出具相应的规划意见，明确是否具有独立的使用功能。
是否具有使用上的独立性，一般认为，主要在于该区分单位有无独立的出入门户。如果该区分单位必须利用相邻的区分单位的门户方可出入，则该区分单位不具有使用上的独立性。除非各区分单位需共用一个楼梯或大门进出的，可视为具有使用上的独立性，可以作为区分所有权的客体。
依此标准，写字楼只可按层分割，除继承导致物权转移外自建房不能分割，除了标准厂房，独栋工业厂房不得分割，因其是以各栋配套作为该工业项目整体功能使用的。工业用地上有办公、宿舍、生产车间、锅炉房等供气供暖设施、消防设施等等，如果予以分割，明显不符合出让目的，分割后的设施也无法独立使用。
因此，一些地方如上海明确禁止自建房、工业厂房分割登记，就是为了防止出现变相的房地产开发或工业厂房开发等情况。有的地方认为分割登记是为了抵押融资，打着解决融资难的旗号，认为抵押不是用于转让。殊不知抵押就是处分行为，只要分割登记，抵押权实现时就可以法院拍卖变卖等方式进行转让，实现变相分割转让的目的。地方已经发现多起此类情形。
商品住宅小区在设计上就是以成套住宅为设计和使用单元的，基本不存在分割登记的情形。但申请合并及登记的情况时有出现，比如2006年为调控楼市过快上涨，政府出台调控楼市措施，其中对新建住房结构比例作出规定：自2006年6月1日起，新建商品住房套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。由于历史政策的影响，当时开发商在进行图纸设计规划的时候，就是采用两个产权证，但是对外销售的时候要求一户人家同时购买两套，其房屋虽有两本产权证，但无论是在购买交易时还是在后期的装修、入住过程中均为一套使用，在产权交易中心办理登记手续时也是两本产权证同时办理的，且日常的生活缴费也均按一户处理。但是二套房交易契税较高，现在有很多人要求两套房子合并为一套以享受优惠税率。
工作提醒：
由于物权具有对世性，不动产登记机构在审核分割申请时还要注意分割后是否符合不动产单元的设定标准，能否独立使用，是否有明显的隔断。
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