赵瑛，浙江大学公共管理学院博士生；郁建兴，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师。
1887年威尔逊《行政之研究》的发表标志着公共行政学与政治学的分离。其后一百多年中，公共行政学经历了从官僚制行政到民主行政的范式变迁。①在此过程中，脱胎于政治学领域的合法性问题贯穿于公共行政学发展的始终，受到公共行政研究者与实践者的持续关注。但迄今为止，公共行政合法性仍是一个充满争议、含混不清的议题，也是公共行政学术史中为数不多的处于一种奇特境地的问题：一方面，几乎每位重要公共行政学者都意识到此议题的重要性；另一方面，现有文献中，真正深入系统的理论研究寥寥可数。究竟什么是公共行政合法性？它在公共行政学术史中历经了怎样的发展变化？如何去分析这些变化及其动因？这些理论问题的准确解答既有助于人们对公共行政实践中政府机构、行政人员角色的准确定位，对行政过程、行政行为的审视与评判，也有助于公共行政“身份危机”的破解。
一、知识传统中的公共行政合法性
对合法性(Legitimacy)问题的探索最早出现在政治学领域。早在古希腊城邦时期，柏拉图、亚里士多德等先哲已将公正、善、正义等价值及伦理规范作为政权(权力)合法性的标准。其后不同的历史时期，传统(tradition)、宗教(religion)、君权神授(divine right of kings)和社会附从(social deference)为非民主统治提供了合法性的基础。②中国古代儒家先圣以“王权天授”来作为政权的合法性根基，《诗·大雅·大明》中述及周文王政权的取得时，以“有命自天，命此文王”作为其合法性的主要依据。中世纪欧洲各国以先验的宗教性的“君权神授”为政权持有者提供合法性辩护。启蒙时代以来，卢梭、洛克等启蒙思想家以社会契约与合乎公意等原则使价值导向重新回归到政权(权力)合法性的视野中来。
马克斯·韦伯率先对合法性做出系统且影响广泛的理论阐释，在《经济与社会》中，他根据“合法性要求”将统治区分为三种类型：魅力型(克里斯玛型)、传统型和法理型，每种类型的统治都企图唤起并维持社会公众对其合法性的信仰。韦伯基于理性经验主义对统治类型及其合法性所做的阐述成为现代合法性理论的基石。让-马克·夸克从被统治者与统治者关系的角度出发，认为合法性是对统治权力的认可。哈贝马斯则将前人对合法化的分析归纳为经验主义和规范主义两类，但他依然是以对政治秩序的认可来定义其“重建性的”合法性的。李普塞特、伊斯顿、帕森斯、阿尔蒙德、亨廷顿等学者也从不同角度对合法性问题进行了阐释、完善，合法性成为政治学领域的核心话题。但围绕政治合法性的理论争论从未停歇，即便是其概念也未获准确界定，对此，亨廷顿曾坦言合法性是政治分析家们极力避免的含混概念。③
哈贝马斯认为只有政治秩序才拥有或丧失其合法性，未产生政权的原始社会与现代跨国公司、世界市场等都不会有合法化问题。④事实上，由于政治与行政在理论及现实中密不可分，政治学领域中的合法性问题也同样出现在公共行政中。同时，因为公共行政人员及其权力并非直接源自公民的选举，其合法性问题较之于政治领域更加突出和直接。
从学术史的角度来看，公共行政合法性问题的提出与发展经历了三个阶段，在这个过程中，学者们由浅及深、由点到面地型构并不断扩展着公共行政合法性的基本理论。
早期(20世纪30年代至70年代)学者对公共行政合法性问题的探讨主要集中在其判定标准上。E.彭德尔顿·赫林(E.Pendleton Herring)在其《公共行政与公共利益》一书中，将公共利益的实现作为公共行政合法性判定的一个关键要素。卡尔·弗里德里克(Carl Friedrich)与赫尔曼·芬纳(Herman Finer)关于行政责任的著名论争中，弗里德里克以对行政人员的人性和责任感的信任为前提，提出只要行政人员的行政行为符合技术知识和公共意见这两个标准，其行政活动就是合法的。芬纳则认为行政人员的道德是不可依赖的，强调外部权威——公众、总统、国会等对行政人员及行政过程的监督、控制。尽管弗里德里克和芬纳都未涉及概念的直接阐释，但他们的观点实际上给出了公共行政合法性的衡量标准。沃尔多(Dwight Waldo)将公共行政置于政治行政思想发展史的语境中分析其合法性，回顾了传统、新传统、现代三个阶段的组织理论后，沃尔多提出，如果公共行政缺少对公共利益的追求和体现，就只能称之为政府行政。虽说沃尔多也未明确直接地界定、阐述公共行政合法性的概念，但他将民主、公共利益等规范价值作为公共行政合法性的衡量标准加以强调。早期学者分别从行政效率与公共利益两方面出发，设定公共行政合法性的判定标准，使二者如同质地不同的经线与纬线，共同编织出公共行政合法性基本理论的布帛。
20世纪80年代至20世纪末，学者着重从不同视角和路径探讨公共行政合法性问题。宪法主义视角是学者们重新发现的一个主要的公共行政合法性研究视角。约翰·A.罗尔(John A.Rohr)强调宪法是使行政国家合法化的重要前提，因为合法的(legal)也许并不具备合法性(legitimacy)，只有“与宪法一致、履行宪法设计并补救了长期存在的主要缺陷”时，行政国家才是合法的。⑤道格拉斯·F.摩根(Douglas F.Morgan)认为肩负制定及执行政策责任的行政人员必须使自身行为与宪法原则及价值相一致。⑥以加里·L.万斯莱(Gary L.Wamsley)为代表的黑堡学者意识到，行政人员的角色及合法性既不是来自选举官员的设计及目标，也不是来自宪法的明确授权，而是来自宪法的根本规则所衍生的规则。⑦行政机构拥有的行政裁量权使它有能力成为所有人的行动者。行动者角色迫使行政人员将公共利益扩展到最广泛的可能性，创造并维护了合法的理性权威，并由此改变了人们对公共行政领导者的看法。⑧宪法主义视角抓住了公共行政合法性的核心特质，通过对宪法中行政人员角色的重新定位使其获得合法性，从而使公共行政主体的合法性得到论证。对公共行政合法性的一个特殊视角由卡米拉·斯蒂福斯(Camilla Stivers)提出，她从行政国家中的性别困境来解读公共行政合法性，将维护公共利益、获得公民的支持与认同作为为公共行政合法性辩护的基础，⑨以一种别致的视角丰富了公共行政合法性理论。迈克·斯帕索和拉里·特里(Michael Spicer & Larry Terry)用社会契约的观点论证公共行政合法性。斯帕索认为合法性不仅指符合法律，也“意味着与广为接受的政治与社会秩序的原则或规则及习俗相符合”。⑩对于非选举产生的、除法院之外的拥有独立裁量权的公共行政机构，公民的接受意愿是极其有限的，其合法性问题的解决并非易事。斯帕索和拉里从社会契约的逻辑出发，认为如果公共行政能够限制政治权力，它就是合法的。同时，公共行政自身的行政裁量权也必须受到限制。由于社会契约不像宪法那样是一种实际的存在，反而在很大程度上是一种假想的借喻，以之作为公共行政合法性理论的逻辑起点的是有论证缺陷的，这也削弱了其理论的说服力。法律主义视角是解读公共行政合法性问题的另一个重要视角。肯尼斯·沃伦(Kenneth Warren)发现，一直以来合法性这个术语含义过多，以至它在公共行政领域失去了任何普遍或有用的含义。一方面，行政因其合乎法律而具有合法性。另一方面，合法性取决于每个个体所独立发展出的主观价值体系，源于公众、国会、法院、总统及行政人员自身“民主地认可”。(11)西奥多·洛伊(Theodore Lowi)回顾了行政合法性发展史后，断定“公共行政的合法性都来自特定的通过国会正当立法程序的权威授权，明确授予特定机构执行特定任务的权威及司法权”(12)，将国会及立法放到公共行政合法性的核心位置上，其出发点也是法律主义的。法律主义视角的“行政因其合乎法律而合法”的观点简单直观，但正如前述学者所说，合法律的不一定就具有合法性，这也使法律主义视角的公共行政合法性论述面临着批评与质疑。化名为麦克斯怀特(O.C.McSwite)的两位学者采用了一种富于洞察力的公共行政合法性视角——后现代主义视角。对公共行政学术史进行回顾后，麦克斯怀特用话语理论对公共行政合法性进行解构并试图重构，重构的起点是“放任、超越并将无意义的合法性问题话语抛在脑后”。(13)但由于后现代主义长于解构、不善建构的特性，对于合法性问题的建构策略实际是哲学意义高于实践价值。以上学者从不同视角对公共行政合法性进行解析，其切入点与关注点各自不一，但却从不同方向上形成互构，使公共行政合法性理论更为丰富和完整。
21世纪以来，学者们以概念界定为核心对公共行政合法性展开研究，在将理论推向深入的同时，开始关注其在公共行政实践中的应用。乔·P.米切尔(Joe P.Mitchell，III)意识到“我们领域合法性学术研究的一个主要弱点是对术语的定义不够”。在回顾公共行政合法性理论发展史后，米切尔指出，公共行政合法性是一个评价性的(或主观性的)概念，它包含着两种信念：“首先，行政机构有权进行统治；其次，(行政机构)是完成宪政民主中的公共任务的恰当方式”。(14)如果行政机构缺乏统治权限，则其合法性受到挑战，同样，如果行政机构在宪法民主中并非适当方式，其合法性亦受到挑战。在概念界定的基础上，米切尔以联邦储备系统为例分析了美国行政机构的合法性实践。萨拉·R.乔丹(Sara R.Jordan)也观察到，美国公共行政学术史中，很少有像合法性这样难以界定的概念。乔丹认为应该从政治行政思想史出发，重新回归到美国行政学术早期建立者德怀特·沃尔多、诺顿·朗和E.彭德尔顿·赫林的思想那里，寻找合法性的关键论据。由于合法性是政治与行政理论中都有且本质上充满争议的概念，乔丹认为在公共行政研究中，合法性的政治与行政概念都应受到重视，应该致力于界定一种既对未来的学科知识有用，又尊重迄今为止的知识传统的“政治行政化的合法性”概念。合法性，“作为政治行政概念，可以被界定为：依照情境法则进行治理的权力”。(15)乔丹对公共行政合法性的界定在尊重知识传统的同时也具有实用主义倾向。戴维·阿库什(David Arkush)认为尽管合法性这个术语的含义通常是含混不清的，但从其通常所包含的意义来讲，它与唤起公众的合法、正当及效力的感知等一系列特征有关，关注行政过程合法性的根本原因是它通常涉及“由非选举的组织官员行使的基本公共权力”。阿库什集中分析了行政合法性的三种基本理念：法治、良好的公共政策及民主，认为行政合法性的努力应该集中在民主理念上，行政不但有可能更加民主，更民主的行政会促进行政合法性。他主张通过审慎的机构设计使民主责任、公民参与取得实质进展，以增强行政合法性。(16)对学术研究中存在问题直接面对与回应，对其在实践中应用的关注，是近十几年来公共行政合法性研究令人欣喜的变化，也是使理论走向深化并具备实践指导能力的一个良好开端。
从上述公共行政合法性问题提出及发展的知识传统来看，几代学者先后探讨了公共行政合法性的判定标准、研究视角、基本概念及其实践应用的问题，这些研究勾画了公共行政合法性理论的基本轮廓。同时应该看到，学界仍未就公共行政合法性的概念内涵、基础、来源、研究方法等基本问题达成共识。在对公共行政合法性的结构、变迁、内在逻辑等问题做出系统回答之前，这种概念分歧、视角多样、方法各异、碎片化的研究状况仍将持续存在。由此，探讨公共行政合法性的结构及其在不同发展阶段的理论变迁就成为当前研究所必须解答的问题。
二、公共行政合法性的结构界析及概念再构
公共行政合法性的概念与结构是其理论建构的核心议题，但迄今仍未得到深入的探讨，尤其是其结构未能得到明确阐释。参照政治学、社会学领域的相关理论，结合公共行政本身的结构，我们可以对公共行政合法性进行相应的结构划分。
戴维·伊斯顿(David Easton)在《政治生活的系统分析》中将政治合法性的来源区分为意识形态、制度构成和个人品质三种，相应而言，合法性的结构包括了意识形态的合法性、制度构成的合法性和个人的合法性。托马斯·J.凯特劳(Thomas J.Catlaw)等在分析美国官僚制或公共领域结构时，借用法国著名社会学家皮埃尔·布尔迪厄社会场域的概念，将公共行政场域分为三个结构层次：作为政府结构中总体的、制度化领域的公共行政；作为专门职业领域的公共行政；作为学术研究领域的公共行政。合法化的达成也与其术语、实践及制度密切相关。(17)萨拉·R.乔丹分析公共行政学术及实践中合法性的重要性时，提到三个重要的构成部分：知识传统、相关实践及对政治权力过程的关注，乔丹的这个表述在某种程度上也可以视作是对公共行政合法性结构的划分。
从公共行政的意涵来看，沃尔多曾把公共行政区分为两种：作为知识探索的一个领域、一门学科或一种研究的公共行政；作为一个过程、一种行为或一种活动的公共行政。(18)《布莱克维尔政治学百科全书》指出，公共行政首要的一个含义是“当词首字母小写的时候，它是指提供公共服务的制度性设置”，当其首字母大写时，更多指对这些制度性设置的研究，(19)也即沃尔多所言的作为一种研究的公共行政。公共行政合法性的研究应该同时涵盖首字母大写与小写两种意义上的公共行政的合法性。可见，公共行政本身的结构包括3大部分：公共行政的组织制度、公共行政的实践活动与公共行政学术研究。对公共行政合法性问题的讨论应以公共行政的结构为基础。而公共行政合法性与公共行政领域本身的结构层次在很大程度上是同构的。公共行政场域的结构可用图1表示：
至此，我们可将公共行政合法性的结构界分为三部分：组织制度合法性(Organizational and Institutional Legitimacy)、实践合法性(Practicing Legitimacy)和学科合法性(Academic Legitimacy)。其中，组织制度合法性是公共行政合法性的内在核心，实践合法性是其外显标准，学科合法性则是其理性升华。组织制度合法性是实践合法性的前提与基础，如果组织制度合法性缺失，则其实践合法性无法谈起，但组织制度合法性并不必然导致实践合法性。同时，组织制度合法性与实践合法性是学科合法性的现实基础与理论素材。
(一)公共行政组织制度合法性
公共行政的基础是由其制度及组织构成。美国学者W.理查德·斯科特、戴维·斯特朗、韦斯利·赛恩等区分了组织制度的三种基础要素：规制性、规范性和认知性要素。(20)基于公共行政的具体情境，我们可以相应将公共行政组织制度合法性细分为三个方面：
1.规制合法性(Regulative Legitimacy)
规制是由明确的、外在的预设规则(如宪法、法律、法规等)与非正式的约定规则(如民德、风俗等)共同构成的。规制制约、规定、调节着公共行政人员的行为。由于行政人员产生方式的独特性，使其不能像民选官员那样，通过政治选举就能获得合法性，公共行政的主体合法性必须回溯到宪法、立法机关赋予这些规制层面，去寻找自身权力来源与组织结构的合法性，并将源自这种合法性的权力转换成权威，以期得到民众的认同与服从。规制合法性解决公共行政的合法律性(legality)问题。
2.规范合法性(Normative Legitimacy)
规范包含了价值观、目标和行为标准。价值观是公共行政人员在行政过程中所偏好或秉持的导向型观念，这些观念确定了公共行政的目标，也指定了达成这些目标所应采取的适当方式。规范性观念与情感是公共行政人员正确行为的道德根源，也是保持公共行政机构稳定与秩序的重要基础。公共行政规范合法性考察的是公共行政的合道德性(morality)问题。
3.认知合法性(Cognitive Legitimacy)
认知是客观外部世界及环境内化于个体，从而唤起个体的理解、判断、评价与回应的过程。公共行政合法性的核心在于唤起并保持社会公众对公共机构、体制的认可、服从与忠诚等正面情感，从而形成一种普遍性的社会认同，通过认知一致性来获取合法性。这种合法性来源于人们(包括公共行政机构内部成员及社会公众等)各自不同的理解与认知框架，其获致机理的复杂程度较高，是“最深层次”的合法性。公共行政认知合法性反映的是其合理性(rationality)的问题。
组织制度合法性对公共行政的实践具有前摄性的意义。组织与制度未获合法性，公共行政的核心特质就发生偏移，最终将导致公共行政合法性的丧失。
(二)公共行政实践合法性
哈贝马斯曾用输入—输出系统来分析政府权力及其危机。Joseph H.H.Weiler也把通常的合法性论述区分为两种：输入(过程)合法性和输出(结果)合法性。(21)由于公共行政实践包括行政机构提供公共产品及公共服务行为的各个环节，这些环节总体上来说可分为行政过程及行政结果两个部分。相应地，公共行政的实践合法性也就可以用过程合法性与绩效合法性加以衡量。
1.过程合法性(Process Legitimacy)
公共行政实践是从公共行政的目标、价值、政策等输入性信息指令到公共产品及公共服务等输出性成果的转化过程。在此过程中，价值是否得到体现、政策是否得到正确执行不仅取决于行政人员裁量权与主动性，也越来越多地取决于社会公众对行政行为的监督、控制以及主动有效的参与。由于行政裁量权是宪法法规明确赋予的，过程合法性的衡量更多地体现在公民对公共事务的参与上。
2.绩效合法性(Performance Legitimacy)
行政机构、行政人员的生产效率——公共产品、公共服务提供的效率——是公共行政实践结果的直接体现。绩效合法性是行政实践有效性的直接反映。李普塞特发现，国家的合法性与其政绩有效性密切相关，如果“有效性一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法系统的稳定性”。(22)如果公共产品与公共服务提供的有效性受到损害，也即其绩效有效性不能保证，公共行政合法性也会受到损害。
(三)公共行政学科合法性
与历史悠久、地位显赫的政治学不同，在公共行政学一百多年的发展史中，对其学科身份的质疑之声几乎从未停歇。公共行政学究竟是不是一个具有公认的学科核心概念、广为认同的研究议题、严谨的理论体系、成熟的研究方法的独立学科？这是学者们必须面对和解决的重大问题。
1.研究议题的共识
一门学科之所以具有独立性，是因为此学科有自身独特的核心议题，围绕着这个核心议题学者们构建起具有共识性的学科基本框架和理论体系。其间虽有观点与理论流派的不同，其争论是以核心议题的共识为基础的。不同理论之间或许观点针锋相对，方法不尽相同，但这些观点和理论可能是互为支撑的，共同构成本学科的主要内容。公共行政学是从政治学、法学、管理学、社会学等学科中交叉产生的，其研究领域与议题与其它学科多有重合，独立的学科理论体系的构建要求其学科核心议题与其它学科有明显区别。
2.学科研究方法的科学性
社会科学常用的研究方法在当前公共行政研究中均有使用，价值理性与工具理性皆有拥趸，定性研究与定量研究各有千秋。但无论是注重思辨的规范研究还是注重数据分析的定量研究，都必须以科学合理的方法为指导。公共行政领域中，由于研究议题性质的多样性，并不存在一种放之四海而皆准的研究方法。不同的研究方法采用的工具不同、取向不同，适用的研究议题也不一。研究者必须基于研究内容的特性寻找到合适的方法，才能形成研究的逻辑自洽，才能保证研究的科学性不受侵蚀。
3.学术共同体的身份认同
每门学科的形成及发展都需要众多致力于本学科研究的学者专家的共同努力。这些学者专家以对本学科核心议题的共识为基础，彼此之间不断进行理论观点的传承、对话、争辩与互动，构成一个学术共同体，分别从不同角度推进本学科的理论发展。由于特定学术共同体研究领域与核心议题的专属性，使之与其它学术共同体区分开来。学术共同体中，成员对自身身份有着共同的认知与认同，即认可自己特定学科研究者的身份，积极参与学科的各种学术活动，在本学科主要知识载体中发表自己的理论与观点。学术共同体的身份认同是学科合法性的一个重要判定标准。
以上对公共行政合法性结构的分析可用图2表示如下：
明确了公共行政合法性的结构，也就明确了公共行政合法性的概念外延和具体内涵。由此，我们可以对公共行政合法性的概念进行重构：公共行政合法性是一个系统性的概念。从组织制度领域而言，是社会公众对公共行政机构及其制度的合法律性、合道德性、合理性的认可；从实践领域而言，是公众对行政绩效的认可、对行政过程的参与；从知识传统领域而言，是学术共同体自身的身份认同、研究议题共识以及研究方法的科学性。
三、官僚制范式与公共行政合法性危机
从起源看，威尔逊、古德诺等将合法性建立在行政机构及人员的中立性上，试图通过行政执行的中立性、客观性，将合法性问题的考量转换为价值无涉的超然立场，从而达成对行政主体合法性质疑的回避，使公共行政独立于可能存在的合法性问题之外，免受当时政治领域所遭受的合法性质疑，使公共行政获得暂时的正当性。韦伯也认为政治应该被排除在行政日常事务之外，这样才能保证事务处理结果的可靠性。对合法性问题，韦伯采取了直面的态度，他将公共行政机构的合法性建立在其合法律性上。韦伯所设想的官僚制将制度与规则置于行政事务的核心位置，将公共行政的价值追求简化为对执行效率的衡量，忽视公共行政的人员自身的道德情感诉求，这也成为官僚机构深刻危机的根源。其后泰勒的科学管理重在以各种科学手段以提高效率，其所体现的技术理性、工具理性与韦伯理性官僚制所采取的方法论工具如出一辙，也成为官僚制行政理论的重要内容。
如果说威尔逊、古德诺的政治行政二分是从单纯的“政治人”假设中将公共行政分离出来，使之具有学科上的独立性的话，韦伯的理性官僚制与泰勒的科学管理原理则是在“理性人”、“经济人”假设的基础上，确定了传统公共行政的价值追求与技术路线。官僚制行政的科学、可计算、可预期的特性，契合了资本主义发展初期工业化大生产与组织结构的要求，在随后的几十年中不断被肯定、被深化，从而成为公共行政发展史上第一个公共行政范式。应该看到，官僚制行政具有科层制、科学管理、效率至上、专业化分工等优势，但其对公共行政中“行政”所要求的“效率”的过分追求，对“公共”所重视“民主价值”的忽视，使之面临着价值的失衡，这种失衡必然会成为公共行政发展的问题与障碍。
随着社会不断发展、信息时代来临、市民社会成长与后现代思潮冲击，官僚制行政范式不断被消解，以“保护行政免受质疑”(23)为核心建构起来的合法性也开始受到质疑，公共行政理论及实践都陷入到深刻的危机之中。具体来说，公共行政的合法律性、合道德性与合理性、有效性、学科独立性等都在一定程度上出现不可自解的问题，这些问题交互影响，加重了公共行政合法性危机。
(一)公共行政组织及制度合法性危机
官僚制行政范式所构建的公共行政组织制度合法性在20世纪中期以来受到多方面的挑战。首先，它要面对的是忽略宪法规制而导致的合法律性危机；其次，它要面对官僚机构在制度、规则、运作方式、行为标准与目标方向上的局限，这可以看作是公共行政主体的合道德性危机；最后，它还要面对公共行政机构自我认知偏移与社会公众对其认同程度降低的问题，其实质是一种合理性危机。
1.规制合法性危机
政治—行政二分理论通过将价值判断从行政中挤压出去来保证执行的高效率，这同时也造成行政机构权力来源合法性的危机。核心的不合法性指控源自公共行政在权力分立中宪法来源的不清晰。(24)现代西方民族国家的宪法多秉持权力分立与制衡的原则，其中，行政权来自于立法机关的认可，而立法机关又是通过代议制等民主机制获得社会公众授权的。行政权借由立法机构在自身与公众之间构筑了合法性的通道，但这个通道在官僚制行政范式中被刻意忽视。由于缺乏民众的直接赋权、监控，行政机构面临着权力不断集中、组织机构不断膨胀的危险。这种危险又被对政治行政二分的笃信掩盖起来，从而忽视其对宪法分权与制衡原则的扭曲。官僚制也由此成为民主制度的一大威胁。
同时，为确保执行的高效，行政机构按照自下而上的垂直管理模式来构建，科层制的组织结构和效率优先的价值导向使公共决策的制定、实施相对高效，但却忽略了一个本质性问题：按什么样的原则在进行决策，按什么样的价值导向去配置资源。垂直管理的行政组织中，社会公平、公正等原则往往会受官僚机构及行政人员对自身利益追求的影响，在资源配置中极有可能忽视利益群体之间的平衡与公平，在事实上形成对公平公正理念的偏离，官僚制组织决策的合法性也因此受到影响。
此外，至少在美国的宪法之中，自治原则是宪法不断强调的行政原则，并被视为民主政府存在的重要制度基础。官僚制行政对单一权威的强调将自治屏蔽在公共行政之外。这些都为公共行政埋下规制合法性(合法律性)危机。
2.规范合法性危机
官僚制范式的核心是科层化官僚机构及其运作方式。官僚制组织本身有一种不断扩展膨胀的趋势，日趋庞大的官僚机构必然导致行政组织对公众需求的反应下降、决策及执行成本增加、公共服务、公共物品弱化受损等不良后果，导致行政行为偏离公共目的，进一步导致政府机构及其领导者的合法性的下降。
另一方面，官僚制组织及其实践表现使人们意识到，官僚制规范的确能带来效率的提高，但也会在某种程度上降低效率。因为官僚制组织的各项原则远比韦伯所意识到的含混不清，从而产生严重的“反功能(dysfunctional)效果”。(25)官僚制组织往往被认为是僵化保守、因循守旧、排斥变革的，其内部充斥着派系斗争、勾心斗角与投机钻营，这种情况下，其所标榜的效率最终也变成了低效率。这样，官僚制之下，公共行政机构的价值导向、目标、运作方式、行为标准都表现出明显的偏离，这些偏离进一步加重了公共行政主体的合道德性危机。
3.认知合法性危机
官僚制在制度、规章、目的、原则等规范方面的偏离和扭曲，引起其内部行政人员自我认知的偏移。官僚制被认为从上至下都是对人类的压迫，是“冷淡的，乃至毁灭性的”，这种压迫使身处其中的行政人员付出了沉重的代价，包括其对自我的抹杀及价值观的锢化，使行政人员彻底放弃自己的个性以适应官僚组织，使他们变得口是心非、言不由衷，单纯地按照逻辑思维行事而不问意义何在，(26)也使它的服务对象(公众)的利益与尊严都受到损害。(27)行政人员的自我认知局限在“行政”本身所强调的工具理性与技术理性认知路径上，而对“公共”所代表的价值理性不假思索地予以摈弃。行政人员变成了官僚机器中的执行工具，而其作为公共部门主体所应体现的真诚、热情、活力、创新的冲动及道德情感几乎丧失殆尽，由此而来的负面道德情感使行政人员的自我认同降低。
如上所述弊端百出的官僚制自然受到来自社会各阶层的质疑与批判。戴维·毕瑟姆在《官僚制》一书的开篇就指出：“我们都乐意于憎恶官僚制……几乎没有哪一种邪恶不可以算到它的账上。官僚制罕见地受到了所有政治派别的诅咒”。这种情况最终导致了社会公众对官僚体制认同的坍塌，公共行政也丧失了公众的认可、同意的基础，也就不能得到公众的服从，这在根本上危及到公共行政合法性的基础。哈贝马斯、麦克斯怀特、福克斯和米勒等将公众“持续的同意”、“真诚的沟通”视作疗救这一危机的解决之道，事实上也是以带有明显价值倾向的价值理性弥补单纯的工具理性及技术理性所导致的认知偏差。这种源自公共行政主体内部及社会公众的双重认知危机，使公共行政的“合理性”(28)失去基础。
(二)公共行政实践合法性危机
西蒙认为公共行政实践是人们为使稀缺资源最大程度地实现行政目标而采取的具体行动。(29)官僚制行政范式中，“盘旋在行政行为头上的不合法性的乌云使公共服务职业面临着严重的挑战和问题”。(30)行政权力的合法性根源自民主赋权，而一直以来代议制民主制度由于其周期、权力运作距离及代表性等诸多问题的存在，对行政行为的过程合法性产生了负面的影响。同时，由于官僚制本身更倾向于一种封闭的、层级制的行政行为，倾向于以专业主义、专门知识和技术专家等对行政过程进行垄断，在诸多环节内拒绝或不支持公众意见对具体行政事务的参与，使行政行为的过程合法性被建筑在非常狭窄的僵化制度及去人格化的行政机构之上。随着现代社会组织形式的变化，这种排斥公民参与的行为愈来愈成为其“不合法性”的象征。
另一方面，行政机构的合法性很大程度上取决于绩效合法性。首先是特定时间内的经济绩效。上世纪二三十年代以来，西方各主要国家经济绩效的波动给公共机构的行政实践带来相当大的压力，也在很大程度上对公共行政绩效产生着强有力的影响。其次，行政机构的组织运作方式及提供公共产品和服务的效率，是公共行政绩效合法性的直接影响因素。官僚制行政范式中封闭的组织运作方式及较为单一的公共产品供给方式，在多元化、网络化、信息化的时代已经远远不能满足实践的需要，这也成为其合法性丧失的又一诱因。
(三)公共行政学科合法性危机
学术共同体对理论核心概念的明确界定和共识是理论体系建构的前提。公共行政学理论吸纳了来自管理学、政治学、法学、心理学、社会学等不同领域的知识与方法，至于其本身是否足以构成一个独立学科，许多学者难以达成共识。沃尔多在20世纪五、六十年代就敏锐地发现：公共行政领域的学者们各自从不同的角度去界定和解读本领域的核心问题，然而“盲人摸象”式的努力无助于学科议题共识的达成，也无助于学科基本理论框架的准确构筑，这种“认同危机”如果不能得到有效解决，公共行政学将会沦为一个从属科目而丧失其独立性。在现实中，公共行政也“正站在十字路口”，“既不被认为是一个专业、一门科学，也不是一种知识门类”，而只是一个处于危机之中的未经定义和得不到承认的实践领域。(31)另一方面，即使能够乐观地把从政治学中分离出来的公共行政看作一门学科，其实际的情况也正如戈伦姆比威斯基所分析的那样，是一个难以就某一议题达成共识的不成熟的学科。(32)对此，文森特·奥斯特罗姆沿着沃尔多的思路进行了反思，一针见血地指出：“公共行政头等重要的事情是去认识在过去一代人时间里笼罩着该领域研究工作的信心危机，即身份危机”。(33)
从研究方法来看，威尔逊以后，古立克、西蒙等人循着管理主义、工具理性的路径，为使公共行政成为脱离于政治学、管理学之外的独立学科进行了不懈的努力。在最初的半个世纪中，管理学与私人行政已有理论的引入使公共行政学有了现成的蓝本和参照物，其理论构建获得了迅速发展。但同时，由于对管理学方法与理论的过分倚重，使传统行政忽略了哲学思辨的向度与政治学民主、公平等价值维度，使公共行政本身“公共”的本质特性被掩盖，从而使公共行政学科陷入一种实用主义的泥淖中。
学科危机还表现在由谋求理论共识的失败所引致的公共行政学者们在自我认知与身份认同上不自觉的逃离：“许多研究公共行政与官僚制的学者们不愿意将自己视作公共行政学家学术共同体成员，相反，他们或许更愿意将自己归属于更加宽泛的学术共同体中——如政治科学家、社会学家、社会心理学家、管理科学家等”。(34)达布尼克认为，公共行政理论的失败很大程度上可归结于沃尔多等人对以西蒙为代表的逻辑实证主义研究方法的批判，这些批判导致了公共行政学更接近一种“专业”而非成为独立的学科。学术共同体身份认同的不足使研究更多陷于学者们自我中心的呓语，限制了公共行政学科的发展。
“在某种意义上，公共行政学史就是一部寻求效率与公共性之间平衡的历史”。(35)官僚制行政范式在其形成之初以政治与行政的界限区分、技术主义的实践哲学、科学主义的学科自构等方法，用回避而不直面的方式构建起暂时的公共行政合法性。这种合法性构建方法，在很大程度上遮蔽了公共行政中体现公共性的“公共”部分，而重点彰显了追求效率的“行政”部分。随着时间的推移与公共行政理论及实践的不断发展，此种合法性构建模式必然面临着库恩所言的“反常”，反常又进一步引起公共行政在组织制度、实践及学科合法性方面的各种危机。无论如何，这种由效率与公共性(或民主价值)之间价值失衡衍生的合法性危机在官僚制行政范式内部是无法自解的。化解这些危机的紧迫要求，推动着公共行政的范式创新。
本文原刊载于《浙江社会科学》2015年第5期。
联系客服
