矿业权出让收益制度对矿山企业的影响

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在刚刚过去的2017年，对从事矿产资源开发的各行业而言，都是值得回顾和总结的一年。因为这一年除了大宗商品的价格一路飙升，给矿山企业带来了丰厚的收益外，国家层面也频繁出台重大的政策和法规，对整个行业多领域进行了架构及制度层面的调整，可谓是发生了翻天覆地的变化。为此本文将结合，2017年4月13日国务院发布的《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号，以下简称“29号文”），和财政部、国土资源部于2017年6月29日联合下发的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号，以下简称“《办法》”），谈谈矿业权出让收益制度对矿山企业的影响。

笔者认为“29号文”虽然字数不多，但信息量很大。几乎覆盖了矿产资源领域最核心的税费改革。随后发布的《办法》则根据“29号文”制定的原则和授权，正式推出了我国矿业权出让收益制度，拉开了矿产资源领域税费改革的大幕。

由于矿业权出让收益制度是由之前的矿业权价款制度调整而来的，对此很多的矿山企业并不认为这项制度会对企业产生重大影响。因为无论概念或名称如何调整，这部分成本总之是要付出去的，所以反响并不强烈。

但笔者认为，矿业权出让收益制度的推行对矿山企业而言，还是会产生较大的影响。以下是笔者通过对比矿业权价款制度，梳理的矿业权出让收益制度对矿山企业可能产生影响的一些观点，供业界探讨和参考。

一、征收范围的变化对矿山企业产生的影响

根据《办法》对“矿业权出让收益”的界定，矿业权出让收益是国家作为矿产资源的所有人，向矿业权人征收的矿产资源有偿使用的收入。这与之前的矿业权价款的性质对比，发生了质的改变。矿业权价款是基于国家曾经对有些矿区投入了资金、实施了地质勘查并取得了一定的成果，进而向矿业权申请人征收的投资收益。所以，从二者的属性上不难看出，矿业权价款是有条件选择性的征收，只有符合“国家出资且探明矿产地”的条件才可以征收；而矿业权出让收益是国家作为矿产资源的所有人向矿业权人征收的权益金，其征收的范围涵盖了矿产资源勘查和开采的所有行为，不再界定国家是否出资，以及是否取得成果。《办法》的征收范围，明确在以下环节征收：

1、国家出让新设探矿权、采矿权的；

2、探矿权增列矿种，以及采矿权增列矿种、增加资源储量的。

第一种情形，是探矿权人或采矿权人通过一级市场取得国家出让探矿权或采矿权时，需要缴纳矿业权出让收益，《办法》没有规定除外情形。换言之，无论是空白地上“申请在先”取得矿业权，还是国家出资形成的矿产地，亦或是已有探矿权、采矿权灭失区域重新申请探矿权或采矿权，均需缴纳矿业权出让收益。而矿业权价款制度下，空白地“申请在先”方式取得的矿业权，或“企业自行出资勘查探明成果”的，是不需要缴纳矿业权价款的。

第二种情形，主要针对已取得的探矿权或采矿权，在探矿或采矿过程中又发现了新的矿种，或虽然没有发现新的矿种但储量增加了，也需要按照《办法》的规定缴纳矿业权出让收益。之前的矿业权价款制度下，如果新增资源量和新列矿种是“企业自行出资勘查探明成果”的，是不需要缴纳矿业权价款的。

此处笔者想插播一组风险，希望能引起业界的关注。即在实务中很多矿山企业发现新的矿种后，很普遍的一种现象是直接开采，并不去办理新增矿种的增列登记。因为办理新增矿种就需要提交储量，提交储量就需要缴纳价款。或者，虽然不涉及价款缴纳，但程序繁琐不愿意去办理。笔者在此需提示矿业权人，这种做法非常危险，存在着巨大风险。因为2016年12月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》将开采超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）界定为“未取得采矿许可证擅自采矿”的行为。依据《刑法》第三百四十三条规定“……未取得采矿许可证擅自采矿……情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。

所以矿山企业发现新的矿种，未办理新增矿种的登记（共生、伴生矿种除外）而直接开采，涉嫌构成非法采矿罪，将会被追究刑事责任。

另外，投资者如果拟收购矿山，一定要关注被收购方的矿业权价款是否履行过有偿处置义务；是否存在增列矿种或新增储量的需求。如果存在就要充分考量后续可能涉及的矿业权出让收益。否则，会导致后续开发成本的增加，影响收购完成后企业的利润和业绩。

小结：矿业权出让收益制度下，是全覆盖的征收，不存在免征的空间。尤其在矿业权增加储量或增列矿种环节，将存在重大变化。对矿山企业尤其是之前无偿取得矿业权的企业而言，将可能面临成本增加的影响。

二、征收方式的变化对矿山企业的影响

本次《办法》设置了三种矿业权出让收益的征收方式，具体为：

1、通过招标、拍卖、挂牌的方式公开竞价，按照成交价格作为矿业权出让收益的征收金额。

2、协议方式出让矿业权的，按照评估值或市场基准价格就高确定。

3、对于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高（以下简称“三种情形”），可探索通过矿业权出让收益率的形式征收。

以上三种方式中，第一种方式在2003年的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》中就已经采用了。本次将矿业权价款调整为矿业权出让收益时保留了该种方式。故变化不大，应该不难理解。

第二种方式，主要是针对协议出让的方式。从目前的制度设置而言，协议出让国家管控的非常严格 （详见《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》第一条）。但对于增列矿种、增加资源储量的情形，《办法》规定要比照协议出让的方式操作。

需要引起大家关注的，应该是本次《办法》在协议出让环节提出的一个新的概念“市场基准价格”。笔者认为，本次引入的“市场基准价格”概念借鉴了土地市场中“基准地价”的概念。为的是规避矿业权评估时，价格偏离市场而采取补救的措施。《办法》规定“市场基准价格”由地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定，经省级人民政府同意后公布执行。河南省是《办法》出台后第一家制定“市场基准价格”的省份，大家如有兴趣可搜索下载学习，此处不再介绍。

第三种方式是本次《办法》规定的一种全新的探索性的征收方式，即采用矿业权出让收益率的方式征收。这种方式下，矿业权出让收益没有上限，是根据矿山企业销售矿产品时，确定一定的比率从销售收入中从价计征。换言之，只要有销售收入，就要缴纳出让收益。这种方式在之前的矿业权价款中完全没有涉及过，没有惯例或成熟的模式可以借鉴。需要地方矿产资源主管部门加以细化和规范，避免因征收方式的变化，导致出让收益流失；也要防范因比率确定的不合理，导致矿山企业无法承受而失去市场竞争力，或无法生存。

最后，《办法》将“出让收益基准率”的决定权赋予了省级矿产资源主管部门和财政部门，根据资源禀赋、勘查开发条件和宏观调控要求等因素自行制定，并根据矿产品价格变化和经济发展需要适时调整，报经省级人民政府同意后公布执行。

仅从出让收益征缴环节而言，这种方式对于矿山企业而言还是比较有利。因为这种模式下矿业权人不需要一次性缴纳金额不菲的矿业权出让收益，而是在销售矿产品时按年限分期缴纳。如果这个比率制定的符合市场规律，就会有助于矿山企业在起步阶段将有效的资金用于矿山建设中，帮助矿山企业尽快投产。

小结：从征收方式角度而言，本次改革引入了“市场基准价格”和“出让收益率”两个全新的概念。这种变化对探矿和矿山建设阶段肯定是利好，可以感知到国家鼓励探矿和支持矿山建设的政策导向。但需要关注各省制定的“市场基准价格”和“出让收益率”，如果偏高或调整机制滞后，形成与市场背离，则对企业而言无疑是雪上加霜。

三、支付方式对矿山企业的影响

《办法》第十三条规定“以出让金额形式征收的矿业权出让收益，低于规定额度的，可一次性征收；高于规定额度的，可按以下原则分期缴纳：

1、探矿权人在取得勘查许可证前，首次缴纳比例不得低于探矿权出让收益的20%，剩余部分在转为采矿权后，在采矿权有效期内按年度缴纳。

2、采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的20%，剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳。

一次性缴纳标准、首次缴纳比例和分期缴纳年限，由省级财政部门、矿产资源主管部门制定。

这条中出现了一个“规定额度”的概念，单从《办法》的规定是不易理解的。必须要从矿业权价款的整个制度体系中去解读，才容易理解。2008年2月28日，财政部、国土资源部联合下发《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（财建〔2008〕22号，以下简称“《通知》”），该《通知》第四条就规定：国土资源管理部门要加强对分期缴纳矿业权价款的管理，由国土资源部登记发证的矿业权，其探矿权价款在500万元以下、采矿权价款在3000万元以下的，价款原则上一次性缴清；由地方登记发证的矿业权，其探矿权、采矿权价款一次性缴清的标准，由各省根据本省实际情况制定。

笔者理解，《办法》中提及的“规定额度”，指的就是《通知》第四条规定的额度。在各省没有制定出新标准前，《通知》中明确的额度依然可以适用或作为参考。

另外，较之矿业权价款制度而言，《办法》就探转采阶段是否需要缴纳出让收益，以及如何分期缴纳出让收益，规定的非常明确（详见《办法》第十三条、第十六条的规定）。首先明确如果在探矿权出让环节缴纳了出让收益的，在“探转采”阶段就不需要再次缴纳出让收益（当然探转采阶段新增储量或新列矿种的，笔者认为还是应当按照《办法》第九条的规定处理）。其次，探矿权出让收益如果符合分期缴纳的条件时，首次只需要缴纳矿业权出让收益的20%。剩余的部分在办理“探转采”后，按照采矿权的年限分期缴纳。如果未转为采矿权的，剩余的80%就无需缴纳了。

笔者理解《办法》通过制度的合理安排，弱化探矿权阶段的风险，待探矿取得成果后在采矿权阶段缴纳剩余的价款，较为科学合理。但《办法》第十六条又引发了另外一个问题。就是对探矿权出让收益的分期缴纳是附条件的，并非所有的出让收益都可以分期缴纳。这样，会导致在实际操作环节引发不公平的情形。譬如，两宗探矿权，探矿权A出让收益为450万元，探矿权B的出让收益为1000万元。按照2008年制定的“规定额度”及《办法》第十六条的规定，探矿权A需要一次性缴纳矿业权出让收益，探矿权B可以分期缴纳矿业权出让收益，且首次只需缴纳200万元的出让收益，剩余的出让收益在转为采矿权时按照采矿权的年限缴纳。那么问题来了，假设A、B两宗探矿权均未能转为采矿权，则价值低的探矿权A承担的出让收益（450万元）大于价值高的探矿权B的出让收益（200万元），显然不公平。所以，笔者认为应该对分期缴纳统一标准，普遍适用较为合理。

小结：分期缴纳与采矿权的年限相结合非常科学合理。将征缴的重心转移至企业具有支付能力的阶段，无疑是重大利好。但对分期支付采用有条件的适用，可能会导致不公平现象发生。

四、新旧衔接对矿山企业的影响

前已述及，本次矿业权出让收益是从矿业价款制度演变而来。对于矿山企业而言，之前已经缴纳过矿业权价款的，或者未缴纳过矿业权价款的，如何与现在的矿业权出让收益制度相衔接是大家都非常关注的问题。

笔者认为，最需要关注的是之前在矿业权价款制度下“无偿取得”的矿业权，现阶段是否涉及“矿业权出让收益”的缴纳义务。在此需说明“无偿取得”可能涉及两种情形，一种是“申请在先”无偿取得；另一种情况比较复杂，可界定为非“申请在先”条件下的无偿取得。

在之前的矿业权价款制度下，“申请在先”方式取得的矿业权是被排除在矿业权价款缴纳范围之外的。这次在下发《办法》的通知第二条中，就这一问题规定的非常清楚。其原则是：如果“申请在先”方式取得的矿业权，已经完成有偿处置的，不再征收矿业权出让收益（已经完成有偿处置指现金缴纳、转增国家资本、折股等方式）；如果未完成有偿处置的，按照剩余资源量以协议出让方式征收。对于尚未转为采矿权的，在采矿权新立时以协议出让方式征收采矿权出让收益。换言之，此处采取了“法不溯及既往”的原则，不予追缴。

对于之前无偿取得矿业权，属于应缴纳价款但尚未缴纳的，则要按照协议出让方式征收矿业权出让收益。其中，探矿权出让收益在采矿权新立时征收；采矿权出让收益以2006年9月30日为剩余资源储量估算基准日征收（各省对此如果规定的不一致，按照各省制定的规则执行，如陕西省的《实施办法》就规定以2003年12月31日为剩余资源储量估算基准日征收）。此处出现2006年9月30日这一起算点，是参照《通知》第二条关于剩余资源储量核实问题的规定。当时规定“对无偿取得且尚未进行有偿处置的采矿权，剩余资源储量估算的基准日，各省已有规定的从其规定；没有规定的以2006年9月30日为准，按照现行规定进行核实、评审和备案。”所以，本次在新旧衔接的处理上，继续沿用2008年的规定，以确保对这一问题处理上的一致性。

对于《办法》实施前，已经缴清矿业权价款的，如果新增矿种或新增储量的，依然需要按照《办法》的规定，比照协议出让方式征收采矿权出让收益。其中仅涉及新增资源储量的，可以在已缴纳价款对应的资源储量耗竭后征收。对此问题的处理，《办法》的态度是比较宽容的。但是否具有可操作性，需要实践去检验，目前无法评说。

小结：之前的矿业权如果是通过“申请在先”方式或其他途径无偿取得，则从《办法》实施之日起，将面临剩余资源储量必须缴纳出让收益。如果属于应缴纳价款而未缴纳的情形，则需要追溯缴纳。这对该类企业而言，无疑是要增加一笔成本。

至此，笔者结合矿业权价款制度，对矿业权出让收益制度可能对矿山企业产生的影响，做出了粗浅的解读。不当之处还请业界的同仁及时予以斧正。也希望这篇小文章，能给矿山企业在《办法》实施后，如何正确理解矿业权出让收益的缴纳，提供帮助和参考。

卢晓武律师简介

卢晓武律师，树人律师事务所合伙人。

卢晓武律师自执业以来，秉承“专业之道，唯一唯精”的治事原则，勤勉尽责、敬业创新，主动收缩自己的业务领域，专心致力于矿产资源领域的收购、重组、企业改制重组、公司上市及融资等法律领域的研究和实务。自执业以来，卢晓武律师恪尽职守，以“敬业、勤业、专业”为服务宗旨，秉持至精至深的专业素养与高情远志的个人修为，开诚、立信、致远，致力为客户提供高水准、高效率的法律服务。

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