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导读
在新时期国土空间规划体系建立的背景下，各级地方政府、行业学者专家都在积极探索。本文结合多年的项目实践经验和国土空间规划最新的政策要求，借鉴行业内具有科学性、前瞻性的探索，对国土空间规划的重点工作领域及核心技术方法进行初步的思考与探索，总结为八大技术模块：（1）双评估与双评价；（2）发展目标与指标体系；（3）国土空间格局；（4）资源保护与利用；（5）国土综合整治与生态修复；（6）国土空间优化与品质提升；（7）支撑保障体系；（8）实施监测。接下来，将通过南院城视公众号向大家逐一推送八篇文章，本期为第五篇——《国土综合整治与生态修复》。
生态文明理念下，传统的土地整治与生态修复思路已不再满足新时期的要求，更高层次的国土综合整治与生态修复应运而生，国土综合整治与生态修复以整个区域空间为对象，是基于空间的综合整治，更加强调国土综合整治的理论基础以及整治目标、整治手段等的综合性和系统性，是国土整治的高级阶段，也是国土整治发展的必然趋势。有关国土综合整治与生态修复，我国自然资源部国土整治中心贾文涛提出，“生态修复是国土综合整治应之有义，是国土综合整治的重要内容和主要形式。”[1]
[1] 《生态修复是国土整治应有之义》，2019年8月第003版 《中国自然资源报》，自然资源部国土整治中心贾文涛。
图1-1 国土综合整治与生态修复必要性
1. 完善国土综合整治与生态修复内容
新时期“山水林田湖草”生命共同体的系统性思维影响下，传统单一项目、局部范围的国土整治已逐渐向全域谋划、全域统筹的方向转型，“数量、质量、生态、人文”等四方面的四位一体理念影响日益深入，整治与修复项目的精神内核不断提升。
1.1
整治与修复项目并行
国土整治与生态保护修复相互支撑。国土整治主要针对效能低下、品质较低的空间进行调整和治理，生态修复主要对结构不良、功能受损的生态系统进行修复，而两者均属国土综合整治范畴，都以改善生态系统作为关键目标，生态修复是国土综合整治的重要内容及形式，国土综合整治是生态修复的主要方法之一，在内涵上“整治”与“修复”都是“生态系统”及“山水林田湖草”生命共同体的内在逻辑统一和外在重要途径。
1.2
多维度制定战略定位
整治与修复要素全覆盖之意为要素全方位考虑，即从更高的层次上视城镇和乡村为一个整体，视多类整治项目为一体，更强调区域范围内的全盘考虑各要素间的协调，以系统性的思维改变传统整治与修复项目的行政管辖分割与内容单项布局，实现土地资源调配的全覆盖。
1.3
整治与修复范围全域化
全域化国土综合整治及生态修复从规划角度而言是一种适应生态文明建设的规划范式，摆脱了原有项目类别在单一要素及局部区域的束缚，从区域范围的土地利用条件出发，将农用地、建设用地、生态用地的整治及修复项目统筹协调后进行布局，更加全面地考虑城乡用地布局，提出科学性高、操作性强的整治修复规划方案，引导要素资源在城乡间合理有序地流动。
2. 构建国土综合整治与生态修复体系
传统土地整治及生态修复项目下的单一问题导向原则已难满足“山水林田湖草”新趋势下的发展要求，新时期趋势下，应以系统性、整体性的思维统筹农用地、建设用地及生态用地在区域间的有机协调，结合目标导向及问题导向统筹构建国土综合整治与生态修复体系。
2.1
明确任务目标，深植“四位一体”理念
从“生态文明”理念出发，树立“数量、质量、生态、人文”四位一体的整治修复新理念，以土地整治为基底，自然筑体、产业为肤、文化入魂，解决生态环境欠账、用地布局散乱为主要目的，全域统筹“山水林田湖草海”等各类要素，明确国土综合整治与生态修复多元目标体系。
2.1.1
深化“四位一体”思想，全面提升整治修复精神内核
深植“数量、质量、生态、人文”的四位一体整治与修复理念，以理论、制度和科技创新等为土地整治内在动力，以促进城乡协调、区域协调、“三生”协调为土地整治关键目标，以环境污染治理与景观生态质量提升为土地整治核心导向，以改善民生条件、实施精准扶贫和维护乡土文化为土地整治根本核心，以统筹保障重大战略的落地实施为土地整治重要任务。
2.1.2
建立多维度、可持续的目标指标体系
基于国土空间生态系统综合评价，从“山水林田湖草生命共同体”理念系统观和生命观两大核心指导思想出发，以本地适宜的生态环境及生态系统作为参照，结合社会经济支撑能力，从国土空间安全优质、生态系统健康有序、人与自然和谐共生、景观风貌美丽宜人等维度，研究确立生态修复目标指标体系[2]。
[2] 《广东省国土空间生态修复规划(2020-2035 年)编制工作方案》，2020年3月，广东省自然资源厅。
2.2
创新整治路径，明晰“全域全要素”思路
2.2.1
构建国土整治及生态修复格局
以生态系统结构合理性、功能良好性出发，强化“生命共同体”的系统性思维，分区域加快推进国土综合整治与生态修复，推进形成“四区一带”国土综合整治格局，加快构建“五类三级”国土全域保护格局，实施全域全要素的国土要素分类整治与修复[3]。
[3] 《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，2017年1月，国土资源部、国家发展和改革委员会。
2.2.2
优化国土整治及生态修复布局
因区制宜实施生态修复工程，根据事权划分和部门职责分工，加强上下工作融合，在矿产集中开发区等区域实施点状综合整治及生态修复工程，在海岸海域实施海岸带等线状生态修复工程，在乡村地区、农业区、城镇低效区等实施面域土地综合整治工程，对于重点生态功能区实施山水林田湖草生态系统性修复工程，优化形成合理分布，点、线、面、系统相结合的生态修复工程布局。
2.2.3
形成“三生”空间优化思路
以人的切实需求出发，合理调整国土“生产、生活、生态”空间结构和布局，提出全域土地整治及生态修复方案，在生产上进一步严格保护耕地，提升耕地质量，适度推进农业规模经营；在生活上进一步优化空间形态与建设用地结构，提升土地利用效率，促进城乡生活“人物”并进；在生态上要破解城乡生态空间萎缩、污染问题突出与景观破碎化的问题，强化生态化土地整治技术的应用，最终通过全域的整治与修复实现整个区域生态、生产和生活的同步优化。
专栏2-1 《河源市东源县灯塔镇全域土地综合整治与乡村生态修复》
生态文明视角下，创新目标导向的全域土地综合整治及生态修复路径探索。创新目标导向工作思路下，借助全域土地综合整治手段，挖掘地方特色，统筹“三生”空间互动的用地结构关系，促进“三生”空间比例规模协调发展，通过全域摸查农用地整理、建设用地整理、生态修复潜力，提出全域土地整治及乡村生态修复方案，优化灯塔镇优化耕地、永久基本农田和建设用地布局，推进区域乡村振兴。
三生空间优化思路
注：该案例来源于南京大学城市规划设计研究院深圳分院，主要参与人员有：叶育成、林鉴明、张隆曦、王臻等人。
2.3
把握重点方向，采取“因地制宜”方法
从全域统筹角度出发，把好地区国土综合与生态修复之脉，应循地区特色，把握重点方向，因地制宜采取国土综合整治与生态修复方法，避免全域土地综合整治及生态修复工作过大过全、千篇一律。
2.3.1
强化实施农业、建设空间国土整治
加快田水路林村综合整治，以耕地面积不减少和质量有提高、建设用地总量减少、生产生活条件和生态环境改善为目标，全面推进各类低效用地整治，调整优化各类用地布局，推进高标准农田建设，适度开发宜耕后备土地，全面改善相关区域农田基础设施条件，提高耕地质量，巩固提升粮食综合生产能力[4]。实施“增量创新”战略，增加城镇建设用地拓展空间，通过空间管治创新，拓展城市发展所需的建设用地。
[4] 《全国土地整治规划（2016-2020年）》，2016年12月，国土资源部、国家发展和改革委员会。
2.3.2
统筹推进“山水林田湖草”生态系统修复
推进人居生态环境保护，强化自然生态保护，开展水和土壤污染协同防治，加强水土流失预防与综合治理，开展小流域综合治理；落实生态文明建设要求，切实加强土地修复和土地生态建设[5]；统筹“山水林田海”自然修复，强化源头控制，突出上下游、保育水源地和森林生态系统；建立自然资源利用与环境保护补偿机制，探索区域生态保护修复路径。
[5] 《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，2017年1月，国土资源部、国家发展和改革委员会。
图2-1 山水林田湖草生态保护修复工程技术流程[6]
[6] 《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，2020年8月，自然资源部。
专栏 2-2 《潮南区国土空间规划发展战略大纲》
重点区域整治力度强化，生态要素全域保护修复。提出统筹“山水林田海”自然修复，强化源头控制，突出上下游、保育水源地和森林生态系统；落实乡村振兴战略，严格落实耕地保护制度，引入社会资金，盘活存量农村建设用地，加强农村地区生态用地保护，科学划定农村生产、生活、生态空间。
潮南区生态空间重点方向
注：该案例来源于南京大学城市规划设计研究院深圳分院、广州地理研究所，主要参与人员有：叶育成、詹晋元、林鉴明、尹剑红等人。
2.4
识别重点区域，实施“差异化”制度
国土空间规划体系下，应摆脱千篇一律、城乡雷同的同质化的整治修复趋势，必须要转向差别化保护城乡土地整治修复方式，创新性、因地制宜构建区域独特的整治修复模式，依据区域重点，实施差异化整治修复制度。
2.4.1
推进农村土地综合整治
加快田水路林村综合整治、推进高标准农田建设、实施土壤污染防治行动，重点集成农用地整治、农村居民点整治、水环境生态修复等，提高耕地质量和产能，建设田园生态系统。划定农村重点整治区，结合各村庄的自身发展条件，按照用地性质与开发强度的变更情况。
2.4.2
实施城市化地区综合整治
推动低效建设用地再开发、加强城市环境综合治理，推进城市大气、水、土壤污染综合治理，完善城镇污水、垃圾处理等环保基础设施，保障人居环境安全，推进城镇建设用地集约利用、低效建设用地整治，优化城乡格局[7]；开展城市更新和绿色基础设施网络建设，城乡等值（融合）综合整治和生态修复。
[7] 《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，2017年1月，国土资源部、国家发展和改革委员会。
2.4.3
加强重点生态功能区综合整治
按照保证生态安全功能、突出生态系统功能、兼顾生态景观功能的工作思路，着力编制全国重要生态系统保护和修复重大工程规划，着手编制各层级国土综合整治及生态修复总体规划和专题规划；重点恢复和提升生态服务功能，通过生态综合整治手段，建设高质量的区域生态廊道和生态网络。
专栏 2-3 《柳州市全域国土综合整治与生态修复研究》
在柳州市生态系统类型比较丰富、生态环境脆弱性较高的地区，以重点区域为单元，针对生态系统的突出问题，综合采取土地整治、水土流失治理、植被恢复、河湖水系连通、岸线环境整治、野生动物栖息地恢复、湿地生态系统的修复和综合整治、水源涵养林等多种手段，促进生态系统修复工作的协调推进，高效地解决该区域存在的主要生态问题，逐步恢复生态系统的各项功能。
柳州市综合整治与生态修复的重点区域图
注：该案例来源于南京大学建筑与城市规划学院。
2.4.4
推进陆海统筹和海岸带精细化管理
以海域区域定位为主要抓手推进陆海统筹的海岸线规划，开展海湾综合整治及修复措施、探索海湾综合管理模式，促进生态岸线生活、生产相融合，推动海域、海岛和海岸带整治修复，全力推进岸带生态化建设。
专栏 2-4 推进陆海统筹和海岸带精细化管理
一、《大鹏新区多规融合研究》
海岸带精细化管理实现海岸带生态整治修复，优化海岸生态空间。以大鹏新区国际生态旅游度假区等定位为主要抓手推进海岸线规划，促进大鹏生态岸线“三生”空间融合。落实海洋功能区划，明确空间规划和城市功能定位特色，保护可利用岸线、浅海生物资源，确保大陆自然岸线保有率，推动海域、海岛和海岸带整治修复，全力推进岸带生态化建设。
大鹏新区海岸带岸线示意图
注：该案例来源于南京大学城市规划设计研究院深圳分院，主要参与人员有：叶育成、李婷婷、冷韦韦、林鉴明等人。
二、《深圳市陆海统筹战略研究》
提出加快海岸带的生态修复，实现生态护岸，合理固化海岸。分区分力度控制沿岸区域的发展规模和开发总量。根据滨海地区资源环境承载力和发展需求，综合海岸带敏感区、生态功能重要区以及具有特殊价值的区域和资源的空间分布，划定开发分区，实行分区管理制度。
海洋生态保护与修复空间分布图
注：该案例来源于南京大学城市规划设计研究院深圳分院，主要参与人员：叶育成、冷韦韦、展安、林鉴明等人。
2.5
构建传导机制 ，实现规划“横纵联动”
确定全国国土生态修复工作的重大工程、政策措施，统筹陆域海域、兼顾地上地下、协调时间空间，明确市县级国土空间修复的重点领域、重点地域以及空间布局与管控的总体要求，落实上位规划任务及指标，形成区域协调、部门协同、上下联动的生态修复规划实施和传导机制[8]。
[8] 《广东省国土空间生态修复规划(2020-2035 年)编制工作方案》，2020年3月，广东省自然资源厅。
2.5.1
形成部门协同、区域协调的横向联动机制
根据地区间的区域差异、相互关联，围绕充分发挥各地区的比较优势、促进区域间合理的分工与协作等目标，统筹各区域的土地利用发展，防止重复建设、产业结构趋同，促进区域经济、产业、人口发展与土地利用相协调。在更宏观层面上，通过树立国际化发展视野，土地整治通过分区域、分类别差别化重点整治，促进土地资源在都市圈、城市群和一体化区域的结构优化和空间协同化布局。
2.5.2
形成上下联动、规划引领的纵向传导机制
充分考虑被整治对象主客观状况的匹配程度，以区域实际整治与修复需求为现实基础，以群众意愿为内在动力，以政府政策为外部引力，融合政府推动、市场配置与群众构想，形成群众自愿、政府引导的“上下结合”模式，实现规划层级的“上下结合”，促进国土综合整治与生态修复实施效果最优化[9]。
[9] 严金明，夏方舟，马梅. 中国土地整治转型发展战略导向研究[J]. 中国土地科学，2016，30(02):3-10。
3. 小结
生态文明理念影响下，国土空间规划体系对国土整治提出了更高的要求，传统技术手段下的土地整治已难以满足全域全要素的整治与修复需求，因此应充分适应生态文明理念要求，深入“四位一体”整治修复理念，全面推动国土综合整治及生态修复体系改革。
（1）
强化国土综合整治与生态修复技术支撑
引入卫星遥感、无人机等现代化技术，构建国土整治与生态修复综合平台，提升整治修复全过程的监测能力；加强国土整治与生态修复的评价技术研发吸收相关领域的先进技术，提升国土整治与生态修复的科学性和先进性。
（2）
构建“城乡统筹、生态优先”的整治修复体系
稳抓国土综合整治与生态修复时代机遇，贯穿“山水林田湖”生命共同体系统思维，构建起全域覆盖，全要素统筹的国土综合整治与生态修复体系，打造高质高效协同互补的城镇空间、绿色安全特色明显的农业空间、结构完整功能完善的生态空间，筑牢美丽国土根基。
（3）
形成上下协同、统筹推进的工作机制
加大国土整治与生态修复公众参与力度，在政府主导“自上而下”实施的基础上，以“自下而上”的公众参与作为一个重要的补充修正，深化国土综合整治与生态修复项目的实施可行性。
（4）
稳固国家生态安全格局，保障区域城乡发展
国土空间规划背景下，各地应深入贯彻“四位一体”整治修复新理念，通过国土整治与生态修复手段，统筹建设空间与山水林田湖草海等非建设空间，构建“全域覆盖、分类施策、综合整治、系统修复”的国土整治与生态修复格局，保障区域城乡融合发展基础。
撰稿：张隆曦
编辑：南院君
审核：詹晋元
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