2016年3月1日，由财政部、英国驻华大使馆和中国法学会在京联合举办了PPP法治建设国际研讨会。下午召开了“国内PPP项目法律事务问题与立法建议”的分论坛，其中，第二个专题“PPP项目土地取得的法律问题”是研讨重点。
国土部法律中心蔡卫华副研究员参加了此次会议，并做了重点分析，三头小猪认为，作为国土部代表，其对PPP项目土地问题的看法和建议值得PPP人好好研究。
蔡卫华主要观点如下：
1、土地分类
中国法律制度的主要内容在用途管制方面，土地分为农用地、建设用地和未利用地，PPP项目基本为建设项目，一般只能使用建设用地，使用其他类型用地必须办理相关审批手续。
在土地的社会主义公有制方面，分为全民所有制和劳动群众集体所有制。
PPP项目一般只能使用国家所有的土地，乡镇的PPP项目一部分设计集体土地的问题，但大部分仍涉及的是国有土地问题。
国有土地实行的是所有权与使用权分离制度。
2、PPP项目土地取得的方式
主要有四种，分成两部分。
（1）无偿供应，划拨。
划拨土地具有“三无”的特点，即无偿取得、无期限、无流动，但是土地前期开发需要支付相关费用和成本，政府可以经过相关情况收回土地，经过批准土地也可以进行抵押和转让，因此“三无”特点并不绝对。
对于哪些项目可以使用划拨土地，《城市房地产管理法》第24条和《土地管理法》第54条均有相关规定，具体操作目前按照国土资源部2001年9号令中列举的划拨用地目录。
对于哪些主体可以取得划拨土地并没有限制，实践中大部分是国有企业取得了划拨用地。
PPP项目可以使用划拨土地。使用时的注意事项：
一是土地可以划拨，但不是必须划拨；
二是目前的趋势是划拨用地范围正在不断缩小，扩大土地有偿使用的比例，目前正在修改《划拨用地目录》。
三是对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。
（2）有偿供应，出让、租赁、作价出资或入股。
目前出让是我国供应国有建设用地的最主要方式，租赁和作价入股均作为补充。
出让的方式，包括协议出让和招拍挂。公益性PPP项目可以使用协议出让的方式取得土地，未来逐渐在鼓励以租赁方式供地（《养老服务设施用地指导意见》）。
个人观点是，作价入股应该成为PPP项目中主要的土地取得方式。
PPP项目在取得土地的四种方式均不存在法律障碍，可以根据实际情况灵活使用。
划拨方式不用支付出让金，对社会资本最有利；出让可以收取出让金，对地方政府有利；租赁方式比较灵活，但难以抵押融资；出让金作价入股可以缓解地方政府的资金压力。
关键还是制定合同的环节，PPP项目应当通过合同约定好双方权利和义务，解决好土地问题。
另外，在分论坛上，国土部土地整治中心高级工程师吕婧也谈到了土地问题，其中有几点，三头小猪认为非常重要，分享给大家：
1、PPP项目用地政策导向。当前PPP项目用地政策导向包括两个方面：
一是鼓励PPP项目中的准经营项目和非经营项目，通过配置土地经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件；二是鼓励多种方式保障ppp项目用地。
2、需要特别注意，土地使用权收益不能直接返还。
3、划拨土地使用权可以融资。
4、划拨土地的处置方式包括:无偿收回，转让、出租、抵押，有偿使用。
上海建纬律师事务所副主任 曹珊
虽然蔡主任表达了对土地作价出资的强烈认可，但是律所的曹总缺提出了作价出资的不少疑问，曹总认为作价出资是目前解决PPP项目经营性土地配置的一个可能选项，但重点强调了作价出资在操作中还存在的问题：
一个是不经过招拍挂流程，政府不收益或少收益让渡收益给社会资本可能会存在国有资产流失的问题；
另一个是股权比例问题，土地作价出资后，现实中会出现政府在项目公司所占的比例会超过50%的情形，要解决项目公司负债的问题。（PS：如果同类型项目，一个作价出资，一个无偿或少量有偿划拨，那么第一种作价出资方式显然不具有竞争力）
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