尚衍斌：元代疆域治理的历史镜鉴

摘  要：元朝对中国的统一，促进了全国范围内的和平发展和经济文化交流的历史走向。元朝把草原游牧制度中的分封制等相关制度与汉地固有的中央集权制紧密结合，以此来强化官僚君主制下的政治运行程序。其行省制度使边远地区与中央的联系大大加强，有利于巩固我国多民族国家的统一。

关键词：元朝；疆域治理；央地关系

作者简介：尚衍斌，中央民族大学教授。原载于《人民论坛》2017年第9期。

元朝是蒙古族建立的统一多民族政权，是多元文化交相辉映的时代。成吉思汗及其后裔通过对蒙古草原以外地区的东征西讨，建立了疆域辽阔的蒙元帝国。

元朝中央政府面对复杂的政治生态和过于庞大的疆域，若仅依靠唐宋以来汉地的政治文化资源，强行将蒙古集团的政治主张纳入中原王朝的君主体制，显然是十分困难的。为此，元朝把草原游牧制度中的分封制等相关制度与汉地固有的中央集权制紧密结合，并辅以“行省”“宣政院”“宣慰司”“安抚司”等地方军政机构，以此来强化官僚君主制下的政治运行程序。为了有效治理在统治人口密度上远远超过其原居地的汉族社会，元朝统治者不得不沿袭北族王朝通常采用的以“汉法”治理汉地的传统方式，但同时仍然保留着草原社会作为种族和文化认同的重要资源，以此来维护、支配种族至上地位的制度成分，此乃元朝治理汉地的突出表现。

元朝对中国的统一，促进了全国范围内的和平发展和经济文化交流的历史走向

元朝历史包括两个阶段。第一个阶段从1206年到1259年，是前四汗(成吉思汗、窝阔台、贵由、蒙哥)时期，统治重心主要在蒙古高原，所建政权蒙古语称作“也客忙豁勒兀鲁思”，意即“大蒙古国”。第二个阶段从1260年忽必烈在开平(今内蒙古正蓝旗东北，后称上都)即位起，直到元顺帝妥欢帖睦尔于1368年在北伐明军的攻击下逃离大都(今北京)为止，总共163年。

元朝对中国的统一，结束了此前500年间中国国内五六个民族或区域性的政权并存、相互割据纷争、战乱频仍的时代，促进了全国范围内的和平发展和经济文化交流的历史走向。元朝所辖地区各有不同的经济形态和文化特点，因此在治理模式和统治方式上也体现出因地制宜的特点。漠北草原是蒙古的“龙兴之地”，大汗是大蒙古国军政大权的实际控制者。按照古老的蒙古游牧分封制原则，全体蒙古游牧平民都是成吉思汗“黄金家族”的领属民。这种领属权应该像家产一样在黄金氏族直系成员之间进行分配。蒙古游牧制下的国家最高中枢行政官是“大断事官”(蒙古语称为“也客札鲁忽赤”)，而协助“大断事官”处理政务的书记官叫“必阇赤”，一般由汉人、波斯人、突厥人等民族知识精英担任，负责掌管财政、征收赋税、粮食等行政事务。

元朝统一全国后，作为“祖宗根本之地”的漠北草原仍是蒙古皇帝继位或夏天办公的地方。蒙古统治者把漠北草原本部以外的地区划分为三大行政区，即“燕京等处行尚书省”(管辖金、西夏旧土)、“别失八里等处行尚书省”(辖治今新疆以西至锡尔河、阿姆河之间的“河中诸城”)和“阿姆河等处行尚书省”。实际上，这时的“行尚书省”不过是窝阔台在位时给“大断事官”衙署的一个汉语称号而已，所辖仅一路或数路之地，并非中央派出机构。而其中一些契丹人、汉人“必阇赤”得以称“中书相公”或“行省丞相”，不过是蒙古统治者用来笼络专治一方的“世候”所假借的名爵罢了。很显然，蒙古统治者是通过中原汉地的“世候”和统治西域诸国的地方首领，来实现间接的军事、行政统治。大蒙古国的行政体制和政治地理结构发生根本性的改变，是在忽必烈夺得汗位后才得以实现的。

行省制度使边远地区与中央的联系大大加强，有利于巩固多民族国家的统一

中统元年(1260)，忽必烈在开平宣布就任蒙古大汗，以开平为上都，燕京(今北京)为中都，将政治中心南移。1271年，忽必烈取《易经》“大哉乾元”之义，改国号为“大元”，次年，升中都为大都。

元朝建立之初，为了便于处理中央和地方事务，忽必烈相继在开平、燕京以及京兆、平阳等地建立“中书省”和“行中书省”的机构。这时的“中书省”作为行政中枢的名称，统领吏、户、礼、兵、刑、工六部。而“行中书省”则作为“中书省”的临时派出机构，在地方上主持政治、经济、军事等事务，因事而设，事毕撤罢，没有相对稳定的治所和辖区，“陕西等处行中书省”即此。

到了忽必烈后期，派驻各地的行中书省(简称“行省”)官员不复以“中书省”官系衔，行省逐渐由临时性的中央派出机构定型为常设的最高地方行政机构。依照元代制度，除中书省直辖的“腹里”地区(包括今河北、山东、山西)，全国划分为岭北、辽阳、河南江北、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广等十多个行省。行省的主要官员如平章政事、右丞、左丞、参知政事等，一般归中央任命，由蒙古人和色目人担任。行省官员负责处理境内的政治、经济等事务，诸如刑律诉讼、官吏迁转、赋税征收，甚至包括带有军事性质的屯田、驿铺等。

行省制度的确立，使中央和地方的行政机构有机结合在一起，同时也是沟通中央与基层社会联系的桥梁。值得一提的是，十个行省中就有四个涉及到边疆地区。例如岭北行省的治所设在和林，其管辖范围除了蒙古高原以外，向北一直延伸到北冰洋；东北地区由辽阳行省管辖；西南地区由云南行省管辖。行省制度使边远地区与中央的联系大大加强，有利于巩固多民族国家的统一，对明、清政治制度也产生了很大的影响。元代以后，“行省”这一名称被沿用了下来(明代虽改称“布政使司”，但口语仍沿用“行省”称谓)，元代行省的划分也初步奠定了今天中国行省的规模。

行省以下分别设置路、府、州、县，这些地方的行政机构都设立“达鲁花赤”一职，一般由蒙古人或色目人担任，以此来保障蒙古贵族对全国行政、军事系统实行严密的监控和最后裁决的权利。此外，路有总管，多以汉人官员担任；府有知府(或府尹)，州有知州(或州尹)，以此达到互相牵制的目的。

枢密院和御史台是元朝中央的直属机构，分别掌管全国的兵权与督察。两大机构各有自己相应的地方机构，枢密院有时也在有关地方设置行枢密院，简称“行院”，是专为征伐而设于某处的军事组织，虽然有时也掌管民政，但主要是为了用兵和镇戍地方。御史台也在地方上设置相应的分设机构，即监临东南诸省(元朝的财富之地)的江南诸道行御史台(简称“南台”)和陕、甘、滇、蜀地区的陕西诸道行御史台(简称“西台”)。御史台和下属的两个行台之下，各设若干道肃政廉访司，定期检查各种案件账目，监督纠劾各级官吏。上述三级监察机构构成了全国范围内的垂直网络，密切监督各级官员的清正廉洁。

元代对边疆民族地区的治理有效保障了社会的稳定

元朝疆域辽阔，民族众多，但却能够在相当长的一段时间内保持社会稳定。究其原因，除了严密的社会保障体制以及各民族相互牵制的管理模式外，对边疆民族地区的治理经验尤其值得探讨。

蒙元王朝建立之后，开始经略藏地。公元1236年，分镇凉州(今甘肃武威)的窝阔台次子阔端派兵降服了甘南的几个藏人部落。1240年，他又派一支小部队，在朵斡耳答剌罕率领下，深入吐蕃(西藏的古代名称)本部。后来，西藏萨斯迦派的法王萨斯迦班智达接到阔端召见的旨意，带领不满十岁的侄子八思巴(1235—1280)和八思巴之弟恰纳朵儿只(1239—1267)前往凉州应召。由于萨斯迦班智达的斡旋，再加上1250年代初由蒙哥和阔端派出的两支军队进行了军事进攻，藏地很快接受了蒙古的统治。与元朝的其他辖地一样，吐蕃也由蒙古宗王出镇，封在这里的宗王是忽必烈的第七子奥鲁赤，王号“西平王”。此后，宗王之位在西平王家族世代沿袭。因为西藏远离大都，元朝将其划归宣政院管辖，性质类似中书省直接管辖的今山东、山西、河北等地区，所以不设立行省机构。元朝制度还规定，在距离行省中心较远的地区，分道设立宣慰司，协调旁近路、府的军、民事务。由于边疆民族地区的宣慰司机构军事防御功能较强，所以往往称之为宣慰司都元帅府，长官仍称宣慰使，无“都元帅”的职衔，但经常由军人担任。

如前所述，既然元朝在吐蕃不设立行省机构，就不存在“路”的建制，但其中两个宣慰司都元帅府的辖地则均冠以“路”的名义，它们分别为“吐蕃等路宣慰使司都元帅府”(大约定名于元英宗或泰定帝时)和“乌思藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府”(前身为“乌斯藏三路军民万户府”，成立于1267或1268年)，还有一个名为“吐蕃等处宣慰使司都元帅府”(大约成立于1264年)，它们是元代统治吐蕃的最高地方政权机构。

元代中后叶，天山南北的诸多绿洲城池大都在察合台后王的控制之下。例如元朝中央政府在位于西北边境的哈密里(今新疆哈密)安置了忠于元朝的一支察合台后裔管理该地，并封为豳王。曲先(今新疆库车)，汉唐时期称“龟兹”或“屈支”，是天山中部南麓、塔里木盆地北缘的绿洲城镇，军事和地理位置极为重要。元贞元年(1295)，元朝政府在此设立“曲先塔林都元帅府”，以衅都察为都元帅，佩虎符。同时，在别失八里(又称“北庭”，今新疆吉木萨尔县境)设立“北庭都元帅府”，以平章政事合伯为都元帅、江浙行省右丞萨里蛮为副都元帅，皆佩虎符。为了“通达边情，布宣号令”，元廷不仅在斡端(今新疆和田)设置“斡端宣慰司元帅府”，而且在罗卜(今罗布泊)、于阗(新疆和田)、鸦儿看(新疆莎车)等地设立十三处水上驿站，以确保丝绸之路的畅通。

位于天山东部的畏兀儿(唐、宋时期称“回鹘”，今维吾尔)，原来由高昌王亦都护家族统治。公元1209年，以巴而术阿尔忒的斤为首的亦都护主动归附成吉思汗，成吉思汗将自己的女儿嫁给亦都护为妻，并封他享有“第五子”的优渥待遇。依照草原游牧分封制度，主动归附的畏兀儿人应是蒙古大汗的臣民，亦都护作为元朝政府的命官，是畏兀儿地区的最高统治者。如果从畏兀儿本土各个行政层次去考察，元朝蒙古汗廷对畏兀儿的统治体制，从一开始就不可避免地带有地方化的趋势，亦都护及其僚属在其势力范围内所采用的官制、行政体制，基本沿袭“漠北回鹘”或“西州回鹘”时期传承下来的有关制度。但是，他们又直接处于对蒙古大汗负责的断事官及其必闍赤的辖治支配之下。同时，元朝政府还通过在畏兀儿地区设置的达鲁花赤，把对该地区的监控贯彻到直接治理民众的最低层次的地方政府中。

众所周知，元朝在东北的黑龙江口奴儿干地方设立征东元帅府，管理包括库页岛在内的广大地区。又在澎湖设巡检司，管辖澎湖和台湾地区。可见，中国作为统一的多民族国家，元朝起了很大的作用。

根据蒙古高原的分封制对全体蒙古游牧民的领属权像家产一样在“黄金家族”内部进行分配的基本原则，不仅在原有漠北草原旧地以及主动归附蒙古的畏兀儿亦都护地方政权推行兵、民分治的分封制度，而且以所谓“六事”(君长亲征、子弟入质、编民数、出军役、输纳赋税、设置达鲁花赤)来控制新占领的地区。概言之，蒙元政府对其统辖的不同区域进行的间接军事行政统治，是通过自上而下的蒙古游牧制度与自下而上的当地制度之间相互交叉渗透的结合得以实现的。 

参考文献

[1]   [明]宋濂等:《元史》, 北京:中华书局, 1976年。

[2]   尚衍斌:《试论元朝中央政府对畏兀儿地区的统治》, 《中国边疆史地研究》, 2001年第1期。