社会中介机构参与政府投资项目审计风险防控之我见
云梦县审计局 杨俊明
聘用社会中介机构参与政府投资建设项目审计是解决审计机关审计专业力量不足和推动投资审计创新发展的途径之一，也是整合审计资源，提高审计功效，发挥审计职能作用的重要方法。如果聘用中介机构参与政府投资审计管理不当，产生风险，将会造成严重的不良后果。如何预防和有效规避社会中介机构参与政府投资建设项目审计产生风险，笔者结合工作实际，就目前基层审计机关开展政府投资审计管理现状和政府投资建设项目管理中存在的问题，谈谈个人的认识和看法。
一、基层审计机关开展政府投资审计管理现状和容易产生的风险
（一）部分审计机关专业技术力量严重不足。目前，基层审计机关，懂财务审计的人员较多，懂工程审计的人员比较少，部分领域专业审计力量空缺，既懂工程审计又懂财务审计的人员更是少之又少。有的地方仅三两名专业技术人员就包罗了本地的维修、新建等大大小小的建设项目的审计工作，部分项目（如投资较大的和较为复杂的建设项目、特殊专业建设项目等）只能靠聘用中介力量完成，审计人员超负荷工作疲于奔命，自身业务技术能力令人堪忧，过分依赖中介机构审计结论和结果在有些地方也成必然现象，更谈不上对中介机构实施完成的项目实行全过程严格的质量控管。
（二）以“审减率”论英雄的现象普遍存在。长期以来，无论从外界还是审计机关内部，普遍认为“审减额”意味着为当地政府节约了大量的投资建设资金，也是一些审计机关乐于总结汇报的重要工作。建设单位满意，政府满意，把“审减率”当成了投资审计工作的力度，审减额度越大，审计质量越可靠。审减率代替了审计质量，往往容易忽略对项目审计各环节的全覆盖和掩盖项目管理中存在的突出问题。
（三）政府投资建设项目审理关口缺位。聘用社会中介机构参与政府投资审计的主要任务和目的就是让其按照审计方案的要求审核其工程造价，核实其工程造价的过程也是整个建设项目投资审计的核心内容和重中之重。工程造价审计过程中产生的风险因素也是多方面的，有技术方面的因素，也有人为方面的因素，等等，如同隐蔽工程一样，潜伏在具体的审计事项之中，稍有不慎就会酿成严重的后果。审理环节是审计机关把住风险的最后一道关口，由于审计机关从事政府投资审计工作的专业技术人员本身配备就少，业务骨干基本上工作在审计一线，政府投资审计项目的审理工作岗位基本上形同虚设。在实际操作过程中，往往是建设工程造价审计确认表（建设方、施工方、审计方）三方签字盖章后，审核、复核、审理三关口一路签字放行，还有的是主审、审核、复核为同一专业技术人员完成，只是签署名字不同而矣，难免将审计风险带入审计报告。
（四）政府投资项目建设本身不规范。政府投资审计项目普遍都带有一定政府行为因素在其中，很多建设程序上未严格执行有关的法律法规及部门规章，这类问题往往也是被社会中介机构容易忽视的重点，但对审计工作带来的确是很大的不可预见的风险。
（五）聘用中介参与审计技术风险增大。政府投资审计具有专业性强、审计环节多、审计事项复杂、计算量大等特点，如果参审人员采用的审计程序和方法不恰当，或者错误地判断了某一审计事项，则很容易作出与事实不相符合的审计结论。由于中介机构参审人员一般长期从事工程结算价审核，丰富的专业知识是得到社会普遍认可，但从事审核工作的内容单一，政府投资建设项目审计除了对工程结算价进行审核外，还必须对工程项目可行性研究、立项、初步设计与概算批复、招投标、施工、监理等过程开展审计，这就要求参审人员不仅要有丰富的工程方面的知识，还需要熟悉财务、管理、法律、计算机等方面知识，由于受到知识结构和能力水平的制约，再加上中介机构无行政执法权，参审人员容易对工程审计中发现的问题就事论事，不作深层次的分析审查和必要的延伸审计。
（六）监督管理外聘中介机构或人员参与审计工作乏力。一是由于有些基层审计机关经费不足，只能聘请本地区的某些规模较小的社会中个机构开展投资审计，可能出现中介执业人员和被审计单位或工程承建单位或个人存在一定的经济利益关系，可能存在人情审计的情况。二是审计机关也不可能做到对社会中介执业人员的个人情况进行详细的调查，难免全面真实了解中介执业人员职业操守。三是社会中介机构和审计机关是平等的合同主体，对其进行廉政思想教育的作用不是很大，只能通过以合同的形式约束社会中介机构和其执业人员。四是少数审计机关误以为与中介机构签定了严格的聘用合同或协议书，就是发生了审计风险，全部责任应由中介机构承担。加上目前对中介机构参与政府投资审计工作行为规范和要求还停留在一个大的合同框架里面，没有一个具体的、贯穿整个审计过程的行为规范和操作规程。导致审计机关对社会中介机构的约束力不强，对中介违反审计相关规定难以起到警示作用，不容易预防其在参与政府投资审计中的违法违纪违规行为。
二、中介机构参与政府投资审计风险防控对策
《湖北省政府投资审计实施办法》第十八条规定“审计组实行审计组组长负责制。审计组组长、副组长、主审、廉政监督员应当由审计机关人员担任。聘用的社会中介机构人员、专业人员只是参与审计。由审计机关下达通知书、出具审计报告、落实审计整改”，明确了承担风险的主要责任仍为审计机关。为了切实防止聘用社会中介机构参与政府投资审计产生风险，应重点做好如下几方面的工作。
(一) 严格执行审计组长（主审）负责制，明确审计组长（主审）权力与责任。审计组长既是审计组负责人，又是一名审计人员，在实施审计过程中起着重要作用，直接影响审计质效。首先，审计组长（主审）应在政府投资审计局（中心）业务骨干中产生，具备资格。其次，审计组长（主审）必须参与审计实施全过程，不得甩手承包或撒手不管，将整个项目审计工作交由所聘中介机构完成。三是把牢审核关，严控审计风险。
（二）细化政府投资建设项目审计实施方案编制，确保方案执行率。一是要开展深入细致的审计调查，收集审计资料，对项目建设的基本情况进行详细的分析，明确审计思路，将审计质量贯穿于编制与执行审计方案的全过程。二是要提出具体目标和达到目标应采取的具体措施，量身定做审计实施方案，防止同类型项目方案雷同。三是要给合审计人员和受聘中介机构参审人员的特点，明确人员分工，如项目建设管理以及投资控制和工程造价情况应由受聘中介机构为主负责完成；遵守国家法规、落实政策措施和执行规划，履行基本建设程序，建设资金管理使用，招投标和物资采购等情况由审计机关人员完成。四是受聘中介机构参审人员要符合《湖北省政府投资审计实施办法》第三十四条项目负责人具有与审计事项相适应的专业技能和资格，从事相关专业工作五年以上；其他参审人员具有与审计事项相适应的专业技能和资格，从事相关专业工作三年以上两点最主要的规定。五是要结合审计实施过程中的具体情况，及时调整实施方案，保证方案实用实效和执行率。
（三）加强法制建设，严把项目审理关。政府投资建设项目审计数据的真实性、合法性、合规性是政府投资审计报告的灵魂，审理工作为防止审计风险的最后一道关口。从目前政府投资建设项目审计审理情况来看，因工程技术专业人员缺乏，有的地方根本就没有配备相应投资审计专职审理人员，再加上政府投资审计与财务审计存在着本质的差别，审计机关政府投资建设项目审计审理工作仅停留在审计程序是否合规，法规运用是否适当等表面，对专业技术要求很高的工程造价等方面的内容无从触及，就不可能出具有具体意见的审理意见书，尤其是中介机构参与审计的项目，如审计前端和中端审核、复核把关不严，审计潜在的风险将下移至末端审理环节。这就要求审计机关必须加大政府投资建设项目审计审理力度，从强化法制建设的层面，配备专业技术人员配合财务审计审理人员从事日常的政府投资项目的专职审理工作，也可以通过购买服务的方式，聘请社会口碑较好的专家或具有相应资质且业务功底较强的专业技术人员参与政府投资项目审理工作。为了保证审理深度也不约束审计组进度，审理工作可在审计实施结束后展开，对重点项目和投资额度较大的项目，审理工作应与审计组同步实施，重点掌握工程造价审计过程中的各个重点环节与节点，并及时参与审计组长组织召开的业务通报会讨论会等，随时掌握第一手资料，确保审理工作少走弯路，不出纰漏。
（四）强化合同管理，明晰权责。不论是招投标还是经过竞争谈判或其他方式引进的中介机构，审计机关必须与其签定聘用合同或协议书，并在聘用合同或协议书内明确提出审计事项、内容、时限、质量、纪律等具体要求;明确双方的责任、权利、义务，廉政、回避和保密承诺。对违约追究和风险承担的连带责任等法律关系进行具体约定，要求社会中介机构在审计实施中严格按照国家审计的程序和要求进行审计，并对审计结果的真实性、完整性、合法性、有效性向审计机关负责，确保审计质量；审计机关负责审计质量的监督，对聘用的社会中介机构的审计结果进行抽审，抽审误差不能高于合同或协议签定承诺的误差率，审计质量、审计时间达不到协议要求的扣减审计费，并严格追究责任。
（五）承诺约束，严格兑现。除与中介机构签定聘用合同或协议之外，应与中介机构和参审人员分别签定廉洁自律承诺书，约束中介机构和参审人员廉洁从审，同时建立优胜劣汰制度，对政府招标或其他方式引入的社会中介机构建立项目质量档案，把违反法律法规和审计纪律的违法违纪违规行为，如隐瞒审计过程中发现的问题、与被审计单位串通舞弊、利用受聘工作机会从被审计单位获取不正当利益、违反保密纪律或回避规定、拒绝接受审计机关指导和监督等作为高压线，实行一票否决。确保每个审计项目做到依法审计、文明审计、廉洁审计，维护审计机关良好形象。
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