PPP项目合同由政府主体与代表社会资本主体的项目公司签订，其性质类似于特许经营协议的概念。特许经营协议是指政府为了更好地提供公共产品在经过招标、谈判、审批、定标等一系列程序后签订的协议。从这个层面上来说，PPP项目合同是为了确定政府对私人主体的授权，政府主体与私人主体之间是一种行政法律关系，双方之间地位并不平等。与公共采购类似，PPP 项目是政府为了达成某一目的而与社会资本之间达成合意，是一种自上而下的推动，政府主体可以在项目合同中设置条件来约束私人主体，以保证项目目的得以实现的同时，公共利益不受侵害。
一、PPP 项目合同的内涵
PPP项目合同并不完全等同于特许经营协议，特许经营协议的缔结双方中的私人主体为社会资本主体（PPP 项目的承包商），相较于PPP 项目合同是一个更为宽泛的概念，包括了在项目公司尚未成立之时，政府主体与社会资本主体之前签署的意向书、备忘录以及框架协议等等，以明确双方的意向以及授予私人主体特许经营的权利。而PPP项目合同签署双方中的私人主体为项目公司，是对项目的具体目标、权利义务、投资回报、责任分担、争议解决等内容进行约定，可以说，PPP项目合同着重体现的是政府主体与社会资本主体之间以及社会资本主体与私人主体之间平等的权利与义务关系。
从这个层面上说，首先政府主体充当公共产品或服务的购买者的角色，私人主体作为产品或服务的提供方，二者之间是一种平等的法律关系。其次，PPP项目合同还应起到PPP 合同体系的协调作用。虽然PPP项目合同是由政府主体与项目公司签署，但其中许多条款都会涉及到PPP项目中其他私人主体之间的权利义务关系，例如在融资、设计、建设、运营合同中与项目整体密切相关的内容需要在PPP项目合同中就予以明确。
从法律关系的角度，也可以看出PPP项目合同在PPP合同体系中的地位。法律关系是法律主体之间以权利义务为纽带而形成社会关系，而PPP合同体系中涉及众多法律主体，签订众多性质不一的合同，结构安排复杂，需要通过法律关系的分析，对相关合同、主体进行梳理、明确其中的规律性。
PPP 合同体系的法律关系，是指在 PPP项目过程中政府主体、社会资本主体以及除此之外的私人主体之间形成的权利义务关系。因此，这种法律关系首先体现为一种表现了公共意志的经济法律关系。PPP所涉及的项目为原本应当由政府提供的公共产品或服务，原有的法律关系应当为公共部门与社会公众之间的权利义务关系。而PPP的介入，使得这一关系转变为公共部门、社会资本主体及社会公众三方之间的权利义务关系。作为公共部门的政府主体也不再仅仅是提供公共产品或服务的角色，体现在其余社会资本主体之间存在着平等的民事法律关系，既体现了其对公共利益的考量，同时也需要尊重市场的行为规则。
二、PPP 项目合同的特征
PPP 项目合同不只有纯粹的行政法律关系，也并不完全只包含民事法律关系，而是两种法律关系的融合与交叠，兼具公司两方面的特性，具体有以下几个特点：
1、政府主导性
PPP是在公共部门投资的领域引入社会资本过程中的一种方式，主要目的是为了提高公共服务的效率，因此PPP的发展以及法律关系的产生都是一种政府自上而下的推动。无论是西方哪个发达国家，在PPP的发展之初都经历过理论上、政策上的讨论与发展，包括我国PPP的发展历程，如前文所述，经历了摸索尝试、引入发展的不同阶段，但所有的发展路径都说明一点，PPP项目及其法律关系唯有在政府的引导与支持下才可以良好地运作与维持，而这种政策上的主导与支持也是深化改革、公共部门职能转变与发展的重要举措。
2、法益多元性
PPP项目合同的法律关系中需要同时兼顾公共利益与私人交易安全与效益，需要从整体考虑PPP 合同体系中各个利益主体的权益。其中涉及公共利益的内容主要有：保证公共产品或者服务提供的持续性；确保公共产品或服务的质量，包括满足绝大部分民众的需求；对价格的控制；公开透明的运营机制以及遵守环保、卫生、质量、安全等法律法规的规定。涉及私人部门权益的内容主要有：政府层面的政策及法律的稳定性；私人产权不受政府或任何第三方的干扰与侵害；政府授权及承诺的有效性以及合同条款、商业回报的约定与设置的自由。从这个层面来说，PPP合同体系的法律关系体现了宏观调控与市场竞争、公共管理与商业运作之间的有机关联与相互交织，包含了政府与市场、权利与自由之间相互博弈、相互促进的基本特征。
3、相互传导性
前文所述的PPP合同体系里的各个合同以及主体之间的法律关系都是相互依存、紧密连接且相互贯通的，彼此之间的法律关系也存在着一定的传导作用，即某一个法律关系存在着问题，就会导致其他法律关系受到影响。特别是作为整个PPP合同体系核心的项目合同，其与PPP合同体系中的任意一个合同都存在着一定直接或间接的联系，项目合同出现变化或遇到争议等问题，会直接影响到PPP合同体系中所有合同的履行情况；反之，即便是次要合同的履行出现问题，也会传导给主要合同，从而导致项目合同的进展受到影响。
4、模式多样性
PPP 是为了在公共领域引入竞争，从而提高公共服务的效率，因此对于不同的公共产品或服务，其所对应的、适合的PPP模式也不同。根据公共项目的性质，可以将其分为社会性基础设施与经济性基础设施。社会性基础设施主要由政府决策作为资源配置的导向，通常由政府支付相关费用；经济性基础设施建设主要是以市场规律作为资源配置的导向，其绝大部分的收入来源于消费者、普通民众。两种公共产品的回报模式不同，所需要私人部门参与的环节不同，法律关系也会有所差别，其整体的运作模式也会有相应的不同。这些模式包括 BOT（建设、运营、移交）、BOOT（建设、拥有、运营、移交）、BOO（建设、拥有、运营）、DBFO（设计、建设、融资、运营）等等。
三、项目合同是 PPP 项目全过程的灵魂
从PPP合同中主体的角度及其相互之间签订的合同，将PPP合同体系的法律关系构建起来。
PPP 合同体系是围绕着项目公司构建起来的，无论是政府主体还是社会资本主体、融资机构以及项目各个阶段的承包商都需要与项目公司签订合同，建立法律关系，而其中主要的权利义务关系应当在PPP项目合同中进行规划，以防止项目在后续的运营过程中有违 PPP 项目的初衷。
因此，可以将PPP项目合同看做一个项目运作的章程，PPP项目合同的完备与否，直接影响了后续项目主体与融资主体、承包商等主体之间合同的签署、运行情况，对于PPP项目的成败影响巨大，其在整个PPP项目中占据着核心的地位。
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