随着PPP运用的推广以新型城镇化的发展，作为两者结合体的片区开发PPP模式越来越受重视。在财政部PPP综合信息平台项目库中，片区开发项目位列第三，投资额占比超过10%。正如一位业内人士所言，作为一种兼具融资与运行效率的合作模式，片区开发PPP项目不仅能有效解决现阶段片区开发中融资难问题，还能有效调动社会资本的积极性，为片区开发提供综合效率，破解园区开发火热而运营乏力的困境。
绝非简单“1 1 1”
虽是热门，但到底何为片区开发PPP，其与园区、新型城镇化类PPP有何异同，目前尚无统一认识。日前，在“PPP在片区开发项目中的应用”论坛上，业内专家、咨询人士和从业者对此进行了讨论。
据财政部一位官员介绍，截至4月26日，财政部PPP综合信息平台项目库中片区开发项目数量达到548个，分别是园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设和其他。虽然没有准确定义，但大多数人士都认为片区开发的范围更广泛，如北京国家会计学院教授崔志娟表示，片区既包含了新型城镇，也包含了产业园区。中国投资咨询有限责任公司咨询总监杨宁则指出，片区开发属于财政部PPP项目库的19个行业之一，19个行业则依据国办发［2015］42号文给出的13个行业作为基本依据，并结合财政部预算司、经济建设司采用的行业划分标准划出的。
他具体分析了当前财政部PPP项目库中的片区开发项目内容。其中，园区开发基本上分为两个项目包，一是港口码头类，实际上是综合保税区建设；二是综合服务和厂房。城镇化建设，一是区内居民、企业房屋收购、拆除、土地收储；二是基础设施建设项目；三是公益性项目。从单个项目类型看，土地储备项目运作相对成熟，基础的公益性项目则在PPP项目库中单独形成一类。厂房建设，可能会在标准厂房建设外包括管网工程等，工程量及投资额相对容易测算。土地储备中，不只包括原有内容，现在很多项目还附加了一些土地储备甚至产业园区的想法。
从以上内容可以看出，片区开发PPP项目多为综合类项目，投资规模大。杨宁测算后发现，此类项目平均投资额为19.26亿元，远超出项目库中前两类项目平均11.49亿元和5.38亿元的投资额。总体周期长，有些长达30年，存在某个项目周期长而拉长整个项目包合作周期的现象。多项目捆绑，经营性、准经营性以及公益性项目都有涉及，因此边界不如单体PPP项目清晰，交易结构更复杂，且对参与方的能力要求特别高—不仅要求社会资本具备投资、运营能力，最好还兼具规划设计、产业导入等水平。此外，更需要财政、发改、国土、地方政府等多部门协作推进。
因此杨宁认为，片区开发PPP项目包组合后绝不是简单的“1 1 1”。北京科技园建设集团股份有限公司总经理郭莹辉说得更为直接：“城市的片区开发，意味着政府把一片土地开发、经营、受益的权利托付给你，你要变成一座城市。”
法律制度缺乏
片区开发PPP项目若要取得成功，合理、准确的定位和规划必不可少，简言之，就是可行性、规模与实际需求相匹配，“比如在四线城市建亚洲金融中心，无论怎么样操作都不可能成功。”亚洲开发银行高级项目官员肖光睿如此说道。
在运作方式上，肖光睿以英国Docklands的区域开发项目（旧城区改造）为例，介绍了英国的操作模式。英国专门颁布了新城开发法和城市发展法，据此法，中央政府授权成立专门机构LDDC（London Doclands Development Corporation），来代表政府行使相应权力，负责项目整体开发，与相应开发商包括运营企业签署合作协议。LDDC为半自治非政府组织，完全市场化运营，最初所有董事由中央政府任命，近年来董事会成员还增加了名额固定的当地政府人员。
但国浩律师事务所执行合伙人王卫东不太赞同将整个片区开发都打包交给社会资本。他认为片区整体规划权政府不能让渡，而且从土地法规、财政预算等角度看，片区子项目有不同区分，应该按照项目的不同性质相应地实施，减少投资者未来可能面临的风险。
是整体打包还是拆分成局部甚至于单体项目，杨宁则认为应该因地制宜，比如，现在一些地方已经实施的小城镇污水处理厂，项目相对分散，由多个规模不大的污水厂打包实施效果更好。片区开发规模和复杂性远超这样的捆绑项目，因此，他建议采用“主体 单体项目”的协议形式，将主体协议分解为一系列基于单体子项目的组合协议，可以更合理分配整个项目的权利和义务。
同时，他强调要加强项目的绩效考核和监管力度，对项目整体进行进度控制、成本控制、质量控制、风险控制以及绩效管理，尽可能避免单体项目出现问题而影响整体的持续推行。
郭莹辉则从另一个角度出发，指出片区开发PPP项目实施过程中所面临的最大难题，是现行政府职能改变及法律体系改革。“无论是法律法规还是政策文件，都缺乏一个基于片区开发综合业务所形成的政府授权、政府发包的政府端的权利。而且，任何一级政府都没有办法把其中多项业务职能做一个集合包。”
他举例说，如果约定将片区内土地收益或税收分成支付给社会资本，那么，运营期间土地收益应该给出多少合适；未来区域内产业会否达到预期税收，税收分成占比多少，依据何在；对外开发的土地中税收标准怎么估算；等等，“没有哪个市长有这么大权力来决定。”
再如在城市中，区政府负责本行政区域内的土地管理工作，但是土地的规划、项目的立项、税收返还与优惠、财政转移支付等权力在市一级。那么，涉及到土地的相关业务，到底该谁来发包，社会资本的投资权益如何保障？据郭莹辉透露，现在能找到的依据是各部委出台的指导性文件、地方政府出台的招商引资建园区的规章制度，甚至是省一级党委和人民政府的会议纪要。对于这一问题，据肖光睿介绍，英国有专门的法律来规定政府行政授权，如代表政府行使权力的公司，如何获得授权、应该得到哪些权力，规划、征地操作的流程机制怎么设立等。而从国内此类项目看，很多社会资本签了PPP协议以后，就要负责项目开发、运行、建设、招商等大部分工作，实质上扮演着“二政府”角色，政企界线不明确。
因此，王卫东多次强调需要单独的成文法或统一的行政规章，来约束和规范政府与社会资本以及其他各相关方的权利与义务，厘清政企关系，尤其应该明确社会资本获得的是行政权力还是民事经营权，以及授权会否侵害区域内其他民事主体的权利。
回报机制探索
项目的回报实际上与项目模式设计、交易结构等密切相关。在具体操作中，可以通过合理巧妙的机制，将经营性、准经营性和公益性项目合理搭配打包，来满足政府和社会资本的要求。如在设计政府付费时，可分为绩效付费和可用性付费，绩效付费可以激励社会资本做好项目管控，可用性付费增加了收益来源的稳定性，更容易被接受。
整体而言，片区开发PPP项目的收益包括土地开发及相关物业收益、使用者付费、政府购买服务、可行性缺口补贴、产业招商与产业投资收益以及规划设计、咨询等服务费等，应该遵循PPP收益“盈利而不暴利”的原则。
但据武汉动力联行投资管理有限公司董事长梁椿介绍，在片区尤其是产业园区，如果将产业地产的一般性收益、经常性收益以及相关配套物业开发经营收益全包括，整体回报率超过30%甚至50%都是一种常态，而且园区收入一般在3年后成几何倍数增长。显然这已经接近于社会对“暴利”的认知，他担心这类产业新城、产业园区收益率连续3年超出约定或可接受范围，可能会引发重新调整。
另外，他指出，在产业园区项目中，政府更关注招商，社会资本的招商收益通常通过税收分成或企业投资额分成两种方式获得。税收收入并不一定能在招商企业进入当年甚至随后几年内产生，因此很多地方采用后一种方式。如在南京市溧水区产业新城PPP项目中，社会资本华夏幸福的收益就按照委托区域内入区项目当年新增落地投资额的45%计算，但并不是当年全部支付。
土地相关收益是片区开发PPP项目的主要收入来源。此前项目多以土地使用权出让收入的部分作为回报，财综[2016]4号文下发后，社会资本不仅这方面的收益受到限制，通过土地融资也面临障碍，同时还面临一个问题，即土地使用权出让收入和支出纳入政府性基金预算，而PPP相关支出纳入一般公共预算支出。崔志娟提醒当前在预算资金使用尚无明确规定的情况下，两个预算要接好口。
杨宁认为还存在另一种风险，即传统土地一级开发项目中，社会资本统一开发土地，有地方政府要求在土地整理好，甚至土地出让之后才按照一定收益率支付费用。这会给社会资本带来很大风险，因为受土地整理的标准、土地出让进度、土地使用指标等因素影响，收益时间不可控。
崔志娟和杨宁都提出，按照财政部规定，进行财政承受能力评估时，财政每年支付额占当年一般公共预算支出的比例不应超过10%。而土地一级开发费用极高，如果将这部分支出纳入，极有可能无法通过评估。
此外，杨宁还提醒立项阶段需要注意土地规划与可研批复的时差。片区开发项目区域内的土地性质复杂多样，可研可能与当前土地利用总体规划或控制性详细规划存在出入，需申请修改。若控规修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，则应当先修改总体规划，再修改控规。二者的修改流程都较为复杂，所需时间较长，要考虑这一因素对项目推进的影响。
土地问题牵涉面大，非常复杂。国土资源部土地政治中心高级工程师吕婧特别强调，在片区开发PPP项目操作中一定要遵循我国土地管理制度，尤其要遵守两项基本制度—社会主义公有制和用途管制，用途管制范围在目前生态文明建设大背景下还将有所延展，会包括湖泊、海洋、滩涂等自然空间。
本文原载于《新理财》（政府理财）2016年第5期，转载请注明作者及出处。
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