中国（园区）PPP大讲堂
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PPP路
承接PPP项目主要流程
（一）项目识别论证
1.提交项目建议书
对于政府发起的PPP项目，行业主管部门先提出项目建议，之后才能进行项目实施方案的编制工作。
对于社会资本发起的PPP项目，社会资本向行业主管部门提交项目建议书，行业主管部门负责审核。
2.编制项目实施方案、项目物有所值评价报告
项目建议书审核通过后，项目实施机构负责编制项目实施方案、项目物有所值评价报告。
3.开展物有所值评价和财政承受能力论证
财政部门会同行业主管部门，根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。
4.财政部门组织编制财政承受能力论证报告，出具财政承受能力论证报告审核意见。审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，纳入PPP项目开发目录。
（二）政策采购
1.项目实施机构完善项目实施方案，报本级人民政府审核。审核通过后，由项目实施机构组织开展社会资本方采购工作。
2.优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方。
3.公示采购结果。项目实施机构将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核，后报同级人民政府批准。
（三）财政预算
1.行业主管部门编制PPP项目收支预算草案。
2.财政部门对PPP项目财政收支预算申请进审核，合理确定预算金额。再报人民代表大会审议。
3.成立PPP项目公司。
各个部门主要职责
在实际执行过程中，如果出了问题，应该如何解决？找哪个部门呢？对此，需要把各个部门的职责搞清楚。
（一）各级财政部门
1.会同同级行业主管部门，根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。
2.组织编制财政承受能力论证报告，出具财政承受能力论证报告审核意见。
3.建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过的项目纳入PPP项目开发目录管理。
4.项目采购阶段，向社会公开PPP项目采购信息，包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等。
5.审核PPP项目合同。
6.审核行业主管部门提出的中期财政规划，报本级人民政府审核。
7.审核行业主管部门提出的下一年度财政资金收支预算。
8.对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行审核，合理确定预算金额。
9.会同行业主管部门负责项目全生命周期成本监测与绩效监控，做出绩效评价。
10.依据绩效评价结果安排财政预算资金。
对于绩效评价达标的项目，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出；对于绩效评价不达标的项目，按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。
11.PPP项目涉及国有资产的，应督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。依法进行资产评估，防止国有资产流失。
12.会同行业主管部门负责项目资产移交。
13.会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。
14.会同相关部门加强项目合规性审核，确保项目属于公共服务领域。
15.严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。
16.公开本级PPP项目目录，政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。
（二）行业主管部门
1.对于政府发起的PPP项目，行业主管部门先提出项目建议，之后才能进行项目实施方案的编制工作。
2.对于社会资本发起的PPP项目，社会资本向行业主管部门提交项目建议书，行业主管部门负责审核。
3.审核PPP项目合同。
4.根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划。
5.中期财政规划通过后，按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案。
6.编制PPP项目收支预算草案。
7.会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测与绩效监控。
8.会同财政部门加强对PPP项目债务的监控。
（三）各级地方政府
1.主动发起PPP项目。
2.县级以上政府负责审核PPP项目实施机构上报的项目实施方案。
3.审核由行业主管部门、财政部门上报的PPP项目合同及相关的中期财政规划。
4.审核预算草案中下一年度PPP项目的财政资金收支情况，报本级人民代表大会审议。
（四）项目实施机构
1.提交项目建议书，经行业主管部门审核通过后，编制项目实施方案。
2.通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。
3.项目纳入PPP项目开发目录后，项目实施机构完善项目实施方案，报本级人民政府审核。
4.项目实施方案审核通过后，组织开展社会资本方采购工作，可以依法委托采购代理机构办理采购（优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式）。
5.综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素，合理设置采购评审标准。
6.采购结果公示结束后，将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报同级人民政府批准。
7.对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资。
8.项目合同期满前，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账。
政府采购方各阶段职责
（一）在项目发起阶段，政府方作为项目发起筛选人，主要完成以下工作：
1.组织完成PPP储备项目的立项、用地、环评审批/核准/备案。
2.征集遴选储备项目，对是否适宜PPP模式进行评估认证。
财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
3.编制审核项目（初步）实施方案。
发改部门应会同行业管理部门、项目实施机构，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查，明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。
4.编制本行政区域内PPP项目年度和中期开发计划。
根据国家发改委要求，各省区市发展改革委要建立PPP项目库，并从2015年1月起，于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展改革委。
5.建立PPP项目专家库。
PPP项目涉及面广、专业性强，财政部鼓励各级政府部门通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构及专业人士，如律师、造价咨询、注册会计师、注册税务师等，为PPP项目实施提供技术支持。
（二）选择社会资本阶段，政府方作为项目采购人，主要完成以下工作：
1.指定项目实施机构。
2.组织资格预审。
项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程。
3.决定采购方式并依法选择社会资本。
地方各级财政部门要依托政府采购信息平台，或搭建信息服务平台，公开PPP项目的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等相关信息，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理，保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。
4.参与合同谈判、完善及审核。
地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容。
5.将采购涉及的财政支出依法列入预算（含财政中期规划）并报同级人大审批。
（三）在项目实施阶段，政府方作为项目采购人，主要完成以下工作：
1.依约履行采购义务。
2.对项目实施进行监管、考核、披露。
项目实施过程中，政府方应加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。项目实施机构还应定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。
对于不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止等情况应由政府方及时公开披露。
3.根据行政职权对项目实施进行行政管理。
可进行的行政管理如价格管理、审计管理等。另外，可根据社会公众及项目利益相关方的举报行使监督检查职权。
4.依约授予特许经营许可。
政府方前期需要准备的主要文件
在采购社会资本前，政府方需要准备的文件如下表：
其中，PPP立项文件关系项目能否依法采用PPP模式，也基本奠定PPP项目经济技术标准、项目投融资结构、回报机制、运行方式、风险分配格局，因此尤为重要，需要立足于项目全程通盘考虑，也需要聘请专业咨询机构协助完成。
需要特别说明的是，作为政府方，需要在PPP合同草案中明确项目监管架构，监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
PPP项目覆盖面广、具体运作模式也较为灵活多样，政府方相关工作的内容应结合项目具体情况，作通盘和全程考虑，着力创新，提高相关安排的针对性。总之，政府方前期工作体现了政府对项目预期公共利益目标的设定和筹划，其细致和贴合程序将对PPP项目的顺利实施及成败起决定作用。
PPP模式选择是指具体运作方式的确定。PPP具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要分三类：
第一类：具有明确的收费基础，经营收费能完全覆盖投资成本的项目。
可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT） 等模式推进。
第二类：经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目。
可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。
第三类：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。
可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOT）、建设—租赁—运营（BRO）、委托运营（O&M）等市场化模式推进。
1、回报机制（BOT/BOO/BLT）
2、运营效率（BOT/DBFO/BLT）
3、风险结构（PPP/BOT/DBLT）
4、资金需求（BOT/TOT）
5、财政资金及补贴能力（DBLT/DBOT）
6、政策法规（BLT/BOO）
7、发起人偏好等其它因素
片区开发项目PPP
片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，通常包括土地一级开发、基础设施与公共服务设施等项目建设和运营等，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式，近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目等均公告采用了PPP模式。
片区开发项目PPP模式构建的关键因素：
1、根据项目边界的清晰程度、收益状况、风险结构等，确定采取单一型运作或复合型运作；
2、由税收分成、土地收益分成模式走向政府使用付费服务购买、二级土地资源再开发的盈利模式构造；
3、区域开发政府收入、投资者服务购买费、片区开发价值、融资等相互匹配，整体性的投融资规划至关重要；
4、根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力；
片区开发项目PPP
医院项目PPP
中国未来医院的发展及公立医院改革成为社会的焦点，医院的建设带来的巨大的资金需求，而公立医院的改革涉及多重利益。通过PPP模式推进医院建设，探索公私合营的医院运营管理模式，对于我国卫生事业发展具有重要意义。
医院项目PPP模式构建的关键因素：
1、新设医院的性质（公立医院、社会化非营利医院、社会化营利医院）对于整个项目的运作具有重要影响；
2、社会投资者人需要根据自身的战略确立合适的参加模式，其盈利方式各有不同，包括偏经营性运作及偏施工管理运作。
3、医院PPP运作涉及政府、医学院、医院、医生、投资者等多方利益，处理好各方利益至关重要；
4、未来公立医院改革、药品政策的变化对于PPP模式的选择具有重要影响；
医院项目DBLT
医院项目BOT
医院项目BOO
养老项目PPP
目前我国在加强老龄工作，发展老龄事业方面的重视力度大大增强，并把养老服务业的建设列入重要议事日程，成为党政工作的重要组成部分。相比日渐增长的养老需求，政府在资金投入方面严重滞后，发展养老的PPP模式对于我们养老事业的发展具有非凡的意义。
养老项目PPP模式构建的关键因素：
1、养老项目的投入较大、运营成本高，项目建设、运营补贴、融资性补贴对于项目建设运营具有重要影响；
2、鉴于目前我国的养老结构，综合性养老项目（配套养老社会开发）、轻资产运营、多元投资者组合具有明显的优势；
3、未来养老的政府养老服务购买对于养老项目的未来发展具有重要影响，在购买类别、购买层次等方面均需要进一步扩大，由政府服务购买的轻资产运营是解决养老运营结构性问题的关键；
养老项目DBLT 委托运营模式
养老项目BOO
市政道路项目PPP
市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。
市政道路项目PPP模式构建的关键因素：
1、依托政府服务购买方式的PPP与所在地方政府的财政实力及履约精神具有重要影响，它确定了PPP模式的投融资结构、回报体系、风险结构。
2、依托资源补偿型的PPP受到土地开发的复杂程度、土地交易等市场因素影响较大，需要准确的价值判断能力；
3、市政道路项目建立灵活的投资者退出机制，对于整合多方投资者聚集各方优势具有重要影响；
市政道路项目BOT
市政道路项目RCP
城市地下管廊项目BOT
城市体育中心项目ROT
垃圾焚烧发电项目BOO（T）
城市内河治理项目RCP
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