城市产业园区与以往分布在开发区、县区的产业园区不同，是落户在主城区的工业地块，特色产业、高科技、集约化，均是城市产业园的关键词。本文从城市产业园区二次开发的切实需求出发，系统讨论存量型城市产业园区设计的核心问题、工具、难点与策略，力图对产业园区转型升级中的城市园区设计进行有益的探索。
一、存量型城市产业园区二次开发思路与策略
1.视角突破与设计切入点
土地利用功能转换的制度瓶颈是制约产业园区存量用地更新的一大难题。由于土地使用者不愿放弃对现有土地的使用权，在当前政策框架下，政府及园区管理机构既无法强制其转让土地，又难以作出违反市场规律的土地强制转换“裁决”，由此陷入了存量土地再利用的制度“悖论”。
在总结近年多个实践案例的基础上，面对大量既有产权所有人，只有交易成本足够低，交易才能发生，因此存量规划必须通过积极的制度设计，降低产权变更和用途变更的交易成本，产权人才能进行存量开发，规划才有可能实施。基于上述分析，可以认为在存量规划中，产权是现实基础，降低交易成本是目标，制度设计是有效工具。
2.存量型城市产业园区设计的思路创新
存量型城市设计作为存量规划的一种类型，继承了城市设计的相关理论、方法与技术，同时面对的是存量开发新的现实基础，既要实现存量开发目标，又要实现空间目标。因此，存量型城市设计的核心问题是如何将城市设计与产权现实相结合，如何激励众多的产权人进行存量开发，如何降低交易成本？存量型城市设计需要寻找合适的技术工具参与到制度设计中，以解决上述问题。
在具体设计中，受到历史的局限，很多产业园区的既有建成区 ( 即存量用地 ) 内全部都是企业用地，没有一块公共空间或绿地，也缺乏城市支路。因此，存量用地的城市设计要解决的问题包括：在产权不变的情况下如何增加公共空间、绿地和支路，如何处理街墙、天际线及每个地块的开敞退让距离，如何将产业区景观提升为城市景观等。具体而言，存量用地规划的容积率对企业来说意味着利益，以更新为目标的城市设计可以把合理的容积率奖励作为重要手段，通过规划条件设定和制度设计，激励企业自主转型。
3.面向多元利益主体的设计策略
3.1基于尊重特定产权的容积率奖励运用
首先是基准评估，即根据现状园区地块的面积大小、区位条件、用地属性和拆迁难度等对各地块作出基准容积率评估。其次是制定奖励策略，即根据地块方案中提出的城市交通、开放空间和公共功能空间的提升程度，予以适当的容积率奖励，从而推导出各地块的理论容积率。最后通过空间环境塑造、功能置换引导和建设法规校验三方面对容积率奖励机制的理论容积率进行校核。理论容积率表明了城市设计在经济上的可行性，指标校核验证了城市设计在空间上是否可行，从而实现了城市设计在经济和空间这两条线上的互动。
3.2统筹多元利益主体的协商式规划平台
在规划前期，规划师的任务是搭建工作交流平台，定期开展会议讨论。规划师可通过协商和互动方式，分期、分重点协调各方主体之间的利益。为促进产业园区、企业业主和管理部门三者的积极参与，保证各方意见诉求的及时性与准确性，规划师应及时搭建工作交流平台并定期开展会议讨论。在规划中期，规划师的工作重点是走访各家企业业主，介绍规划设计方案。在规划后期，规划师则把重心转向提供相关设计指导和把关企业详细设计，即通过地块导则为园区管理部门提供相关的设计指导，同时结合规划设计方案对各家企业的详细规划设计方案进行把关，并提出建议。
3.3职责清晰的递进式地块开发导控
在工作分工上，为切实推进规划地区的城市更新，规划师应明确产业园区、业主及具体管理部门三方的职责分工，建立协调互动机制。在确定地块导则的内容上，可将导则划分为现状和规划两部分：现状部分为改造模式及用地开发指引，表达的主要内容为功能、容量、指标控制及现状保留建筑与拆除建筑边线；规划部分为建筑布局及开放空间指引，主要表达建筑的空间布局和开放空间、地下空间、高度等内容，从而实现地块的有序开发与总体控制意图。
二、实证反馈：江宁高新园区二次开发规划
1.案例背景与解题思路
南京市《江宁天元路以南片区城市设计》项目位于江苏省南京市副城——江宁东山地区，是江宁高新园区的建设完成区。在“调产业、促转型”思路的引领下，该片区成为南京市江宁区两个“优二进三”试点区域之一，也成为高新园区转型发展的重要阵地。涉及 57 家不同主体的企业和单位，产权情况复杂。因此，结合区域城市功能更新、城市空间重塑和城市环境再造等多重诉求，面对“产权边界固化，调整空间有限”“企业各自为政，公共空间缺乏”“景观资源匮乏，空间特征均质”等客观制约因素，规划亟需形成一个协调多方利益的城市更新设计方案。
结合规划区域在空间调整和政策扶持方面具有的显著特点，规划基于“空间 机制”双重设计的思维，在城市设计方案编制过程中坚持“功能先行、空间模拟、机制保障、数据校核”4 项举措；同时，利用空间设计手段来辅助机制设计，以空间设计贯全局 ( 提升功能、组织空间 )，以机制设计保效率 ( 平衡利益、协调管控 )，并用市场方式而非政府强控方式来实现空间资源的优化配置，以及公众、政府和企业三方的共赢。
2.以空间设计贯全局—提升功能、组织空间
规划以“开放共享和复合休闲”为目标，通过适应性策略，实现空间上从分割自我走向互动融合、交通上从产业服务走向生活体验、功能上从单一低端走向多元复合、用地上从简单粗放走向精细对应、景观上从产业景观走向休闲景观的转变。同时，运用“织补、更新、尊重、营造”4 种方式梳理步行车行交通、开敞空间、绿地景观系统，植入用地性质转换功能，顺应原有地块空间肌理，构建微交通、微环境和微景观，最终形成“L 轴、三心、三带”的空间结构。规划师除了从城市宏观功能协调及基地内部结构入手，还着重考虑产权边界和企业的更新意图，通过愿景设想与企业诉求之间的多轮碰撞，不断磨合调整，设计出项目的最终空间方案。
3.以机制设计保效率—平衡利益、协调管控
规划采用“优二进三”的产业转型政策，推动了地块中项目开发权的有效转移，表现出显著的制度优势；采用市场参与的方式节约了公共财政经费，保障了土地所有权者的权益，使企业得到充分补偿，并且原则上所有权归属不变，使得已开发地区的密度有序增加，同时使公共设施空间得到更充分的利用。
3.1 奖励机制—引导企业主动参与更新规划
如何在现有政策体系下保障空间功能的优化，是本次城市设计最核心的任务，因此寻求一种有效的制度工具就变得尤为迫切。基于园区特定产权人的视角，笔者在规划中提出具体的容积率奖励策略：根据开发地块的面积大小、区位条件、用地属性及地块设计方案提供的城市交通空间、开放空间与公共功能空间的情况，予以适当的容积率奖励，在现状容积率的基础上调整得出合适的
规划容积率，从而引导企业从被动顺应规划转为主动推进规划。
3.2 平台搭建——规划师引导下的多方互动协商
构建沟通机制平台是协调多方利益与矛盾的重要保障。首先，规划师通过对园区各类企业的走访调研、与所有业主开展座谈会及采用问卷调研等多种方式，汇总各家企业的开发意愿和诉求，与土地使用权人进行沟通、协商。其次，结合规划设计方案和产业调整政策的介绍，针对各家企业作出针对性详解，通过透明公开的“阳光规划”规避企业疑虑，并调动企业转型的积极性。在实际操作过程中，有的企业原来不愿意提供土地用于建设步行街和绿地，经过协商了解到其可以获得相应的容积率奖励，且步行街、绿地也能提升新物业的价值后，企业一般会改变态度，积极参与。规划师在项目后期为企业业主把关地块设计方案，也是存量规划中值得一提的特有现象。一些企业委托设计公司做出地块规划或建筑设计方案后，拿给编制片区整体规划的设计方把关，设计方对地块方案提出意见并与企业进行协商，促使双方对地块和片区的设计有更深的认识，并对城市设计整体方案达成新的共识。
3.3 实施创新—以分地块开发导则实现管控意图
在城市产业园区设计分地块导则内容上，本项目创新性地提出了具体地块“改造模式及用地开发指引”“建筑布局及开放空间指引”两大层面的管控设计要求，系统地表达建筑的空间布局和开放空间、地下空间、高度等内容，从而保障整体城市设计效果在实施中“不走样”。
三、总结
城市产业园区再开发必然是高度复杂与复合的过程——它不仅仅是物质空间结构更新的过程，还是社会权力博弈与经济利益再分配的过程，更是进行社会关系空间表达与重组的过程。
与园区增量型城市设计的侧重点不同，园区存量型城市设计应当对项目的经济性、可操作性有更深入的思考。基于在市场经济体制下产权已是现代城市规划无法回避的问题，本文在城市产业园区二次开发的存量用地更新城市设计中，提出了如下全新视角：推动空间资源配置中土地产权和交易成本的合理变化，鼓励产权人自主更新的规划模式。
在笔者主持完成的相关实践案例中，存量型城市设计在一些产业园区管委会最初需要它发挥作用的时间，及时点燃了企业转型再开发的热情，在助力园区二次开发中作出了一个漂亮的开局。但是，由于存量土地多方博弈的复杂性，政府的相关扶持政策也还处于探索阶段，要实现成片区的园区存量用地二次开发综合成效，乐观估计也需要5～10年。存量规划的编制与实施仅仅依靠规划本身的技术手段创新是远远不够的，需要规划部门与国土、科技、建管等行业部门携手合作，进行整体性、系统性的制度设计与平台集成。存量用地规划的理论与应用探索任重而道远，亟待更多领域研究者的智慧投入和地方实践者的群策群力。
来源：规划师（原文有删减）
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