国土空间规划传导体系的构建

 

一

规划传导体系构建的意义

“健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《若干意见》”）提出的重要要求。

然而在过去的实践中，规划纵横传导体系不健全是造成各类规划实施管控问题的重要根源。城乡规划尽管在城市总体规划向控制性详细规划的管控传导过程中，形成了指标、规范、名录、蓝图等传导方式，但由于国家级规划的缺失和省域规划的虚化，始终未能建立自上而下的有效传导机制，整体上呈现传导失效的状态。

土地利用总体规划在指标性传导方面较为有力，但空间指标不落地导致其对空间开发的指导性不强。发展规划更多体现为宏观指导的作用，但尚未形成完整的规划体系。而同时，各类规划由于缺乏政策和法制保障、部门事权分立也导致横向传导极为困难。随着国土空间规划地位的确立，需要探索建构具有“全域全要素”特点的统一空间规划管控与传导体系。

二

规划传导体系构建的基本目标

建立国土空间规划传导体系，主要有以下三个目标。

一是强化自上而下的传导机制。根据《若干意见》的要求，“要体现战略性，实现自上而下编制各级国土空间规划，要使中央和上级政府的理念要求、战略意图、管控要求得以逐级贯彻落实”。

二是强化对专项规划的传导机制。在《若干意见》中明确指出“要强化国土空间规划的基础作用，国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求”。

三是强化核心内容的规划传导机制。要分清上下级政府和同级政府部门的事权，实现“管什么、批什么，批什么、编什么，编什么、传导什么”；要简化非空间性要素的内容，强化“定量化、坐标化、可监管、可传导”，避免成为对专项规划的替代；要重点明确规划约束性指标和刚性管控要求的向下传导，加强规划传导的强制性。

三

规划传导体系的主要类型

借鉴各级各类规划管控传导的成功经验的同时，也应该充分认识过去规划管控传导中存在的问题。按照《若干意见》的相关要求，笔者认为国土空间规划的内容在纵横传导过程中，主要包括“指标、结构、名录、位置、分区、边界”六种形式。同时，在不同层级不同类型的规划中，这六项内容具有不同的侧重。在全国、省市域层面的规划侧重战略性和协调性，更加强化结构和名录的传导；在市县及以下的规划的侧重实施性和操作性，更加强化分区和边界的传导；在实施管理与动态监测中，指标的传导更加突出；在指导专项规划中，名录和位置的传导更加常用。具体内容如下：

一是指标型传导内容。指上位规划要求下位规划和专项规划严格落实的定量化的管控要求，既包括需要下位和专项规划分解落实的数量型指标，如基本农田保护区面积等，也包括标准型指标，如集中建设区绿地率、15分钟生活圈覆盖率等。指标型传导在过去的规划管控传导中普遍使用，但也存在指标泛化、事权混乱的问题。指标型传导内容的建立应坚持围绕事权、聚焦空间、便于界定、有利监管的原则，指标的选取应着重关注其具有空间投影的属性，如减少GDP总量等不具有空间属性、非自然资源部门监管的指标，而关注地均GDP等能够反映空间利用绩效的指标，强化指标体系的针对性。

二是结构型传导内容。是国土空间规划的一项重要内容，是国土空间保护与开发的总体战略与布局形态在国土空间上的反映，集中体现了上级政府的战略意图和对空间发展方向的共识，需要下位规划和专项规划加以落实和强化。传导内容既包括对各类保护性要素的管控要求，如生态安全格局等，也包括对各类开发性要素的规划指导，如组团式城乡开发格局、多中心的公共中心体系、重大战略功能区布局等。这一传导方式在过去的城乡总体规划中较为常见，但也一直存在事权边界模糊、上位规划对下位规划的约束力度薄弱等问题。因此，新一轮规划传导体系的构建需要加强探索空间结构与实施政策的耦合机制，如将各类政策设计与重大战略功能区的对应等。

三是名录型传导内容。主要针对数量较多、面积较小或难以定位，无法以图示方式表达而采用列表方式表达并需下位和专项规划加以细化落实的内容，往往更多应用于对各类专项性内容的传导过程中，例如国家历史文化名城名镇名村、重大基础设施廊道和设施列表、重大公共服务设施列表、重大项目建设计划、准入清单和负面清单等方面。这一方式在过去的规划中能够较为有效的实现传导，其核心要义是将各级规划的内容与各级部门的事权实现了有效的对应，因此在未来的传导体系构建中，需要更加发挥对各类专项内容的协调性作用，使国土空间规划真正成为指导下位和部门规划的纲领性规划。

四是位置型传导内容。指需要在本级国土空间规划中明确地理区位，并在下位和专项规划中进一步确定地理坐标的内容，包括交通线网选线、重大基础设施和公共设施布点等。在国土空间规划中，位置型传导往往体现为将各类名录型内容在空间上的图示化，相互配合进行，同时也表现为对空间结构的一种支撑，例如重大交通对战略功能区的支撑，重大公共设施对中心体系的支撑等。

五是分区型传导内容。指为加强国土空间资源管控而确定的政策分区、功能分区等内容，如三区三线、主体功能区、国家公园、各类用途分区等。这一传导方式在过去的空间类规划中应用较为薄弱，往往导致规划刚性不刚、弹性不弹的问题，需要在新一轮国土空间规划传导体系中加以格外重视。需要强调的是，虽然分区传导方式总体上在下位规划中的应用更为突出，但不同规划层级的分区深度也是不同的，存在逐级深化的过程，这也是规划传导的难点所在。例如三区三线在各级规划中的不断深化，以及各类城市功能分区的不断细化等。

六是边界型传导内容。指通过坐标点明确控制范围的内容，界内空间一般具有明确的用途属性、权籍属性和管控要求，如各类国土空间资源和各类建设用地的用途分类等。这一传导方式是上述五种类型传导的最终状态和空间上的具体投影，往往需要在乡镇国土空间规划或详细规划层面才能加以落实。如城镇开发边界在国家和省域层面表现为指标分解和边界的结构性划示，在市县层面表现为开发边界的基本划定，在乡镇层面表现开发边界图斑的精准落地等。

《若干意见》已经明确了国土空间规划传导体系的必要性，但从过往的实践和国外的经验看，完善规划传导机制，除了需要在规划编制内容上进行明确之外，还必须要在规划立法、财税政策、政绩考核、定期评估等方面完善政策机制，形成有力的支撑。

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