编者语：
政府与社会资本合作模式（PPP）指的是私人部门与公共部门在公共物品提供方面形成的契约关系。其中，私人部门承担项目从投资建设到运营维护的大部分工作，并通过使用者付费或者政府补贴等形式获得长期收益。政府的角色是监督项目质量与建设进度，并管理公共产品的价格制定。PPP并不是新兴事物，在过去的二十年里，私人部门作为基础设施项目的投资者与经营者参与公共事业，在发展中国家范围内已成趋势。我国在PPP方面早有实践，应用比较广泛。从2013年开始，我国经济步入增长速度换挡期，地方政府的债务风险开始暴露。在这种背景下，我国政府开始推动PPP模式成为补充基础设施建设资金的主要方式。2014年9月，国务院颁布43号文，随后财政部连续下发了6个政策性指引文件，形成了PPP模式运作的管理体系，PPP模式在我国迎来了新一轮应用推广的高潮，敬请阅读。
文/郑子龙（南开大学金融学院）
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一.PPP模式的优点
从提供公共产品的功能定位角度来看，由于市场失灵的存在，政府曾扮演着“包办”公共产品生产的角色，以保证公共产品的供应并提高该国人民整体的福利水平。但是这种模式存在严重缺陷，即相比私人部门，政府在项目管理、技术创新、专业技能等方面并不具有优势，即使在公共事业项目建成后外包给私人部门运营，也难以降低委托-代理问题带来的高昂效率损失。同时，可能出现的政府不当干预项目运营的情况，也制约着代理人最大化公共事业项目收益的努力。在这种背景下，另一种专门生产并提供公共产品的市场组织形式被创造出来。政府与社会资本合作（PPP）模式旨在通过契约关系明确政府与私人部门的合作关系，建立公私合资的SPV实体负责具体的项目运作。在PPP模式下，私人部门承担项目从建设到运营的全部过程，政府负责监督工程质量与制定公共产品的合理价格，政府让渡一部分项目收益给私人部门来补偿私人部门参与该项目所需的必要收益。
与传统的基础设施与公共服务供给模式不同，PPP具有的典型特征包括：1）各环节捆绑。PPP模式下，项目的投融资、建设与运营全部由同一家私人企业负责，政府并不直接参与项目运营，其角色转换为项目监督者；2）风险收益共享。PPP模式下，SPV具有项目的实际控制权，私人企业获得了部分项目收益，但是也将经营风险从政府部门承接过来。政府热衷于推广PPP模式的原因包括：1）通过引入私人资本，可以利用私人部门在专业技能、创新能力、项目管理经验方面的优势来提升公共产品或基础设施项目的效率；2）由于受到预算约束和债务规模的限制，政府通过PPP模式引入私人资本来弥补基础设施等项目支出巨大的资金缺口。
二.PPP模式的发展历程
PPP模式起源于英国，并迅速在全球范围内得到大范围的推广和应用。1992年，英国保守党领袖约翰梅尔提出了PFI项目（Private Finance Initiative），是历史上第一个旨在推广PPP模式的系统性规划。1996-2005年间，英国PPP合约总价值年均达到81亿美元，并且在2006年达到峰值207亿美元，PPP协议的平均额度在4800万美元到1.1亿美元之间。目前在英国超过80%的基础设施由不同形式的私人投资或PPP完成。在澳大利亚，PPP的推广在早期受到保守的地方政府阻挠，1992-2004年间仅有127个PPP项目实施，总金额347亿美元；在2004年以后，各地政府层面对PPP的态度达成一致，大大加快了PPP项目的推广。2005-2010年间，在澳大利亚共有55个PPP项目实施，涉及金额280亿美元。在加拿大，从上世纪90年代政府开始使用PPP模式进行基础设施建设，2008-2010年间，共有28个PPP项目实施，涉及总金额100亿美元，平均每笔交易规模为4000万美元。2014年，全球范围内能源、交通、供水行业的PPP项目投资总金额达到1075亿美元，同比增长了6%。其中，巴西境内发生的PPP项目总额达到442亿美元。
表1 欧洲公私合营伙伴关系
国家
PPP案例
保加利亚
索菲亚市供水及污水特许经营项目是保加利亚主要的市政基础设施特许经营项目，也是东欧通过特殊目的实体在有限追索的基础上融资建设的第一批水务特许项目之一。International Water公司是大股东兼私营部门承包商。这个为期15年的项目于2000年10月完成融资。
克罗地亚
其政府政策有利于BOT模式应用于交通（例如Istrian收费公路）、能源（Lukovo Sugarje电力项目）和水务（Zagreb污水处理厂）领域。
捷克
公共机构和私营实体的合作已经扩展到能源、电信、供水和污水处理领域，这主要是民营化的结果。收费公路的铺设受阻，两个BOT项目未能实施。
芬兰
构思于1995年，并于两年后开始建设的赫尔辛基-拉赫蒂高速公路是芬兰规模最大的PPP项目。英国、瑞典和本国企业均持有股份。
法国
主要利用BOT模式提供公共服务。典型的跨境PPP项目是菲格拉斯-培里侬铁路。
希腊
典型项目包括Ring Road in Athens以及Eleftherios Venizelos International Airport。
爱尔兰
在组织架构方面，爱尔兰建立了健全的法律体系与专门推广实施PPP的核心机构。在项目实施方面，公路、铁路、监狱最先应用PPP模式。
意大利
Merloni法案为PPP的推广提供了法律依据。与英国类似，法国也成立了专门负责推广PPP的机构（UFP）。私人部门参与最多的是水务和电力等公共事业项目。
荷兰
Kennis-centrum PPP项目开始于1999年，此后建成的项目包括公路、铁路、海港和水务项目，即须得海/任仕达环线地铁（磁悬浮技术）和马斯河-2（鹿特丹海港扩大）项目，以及Delfland污水处理项目。
罗马尼亚
2000年，法国公用事业公司Vivendi经授权获得了一个为期25年的特许项目，向罗马尼亚首都布加勒斯特提供供水和管道修复服务，实现现有水处理系统的现代化。
英国
英国从1992年开始大力发展PPP模式，引入PFI模式，推动私人投资基础设施建设。2000年PUK成立，主要做PFI的推广落实。
资料来源：作者整理。
对PPP模式总有一种误解，即认为PPP主要是私营部门为公共基础设施建设融资。实际上，应用PPP模式涉及到通过引入私人部门专业管理技术，将项目设计、收益管理、融资结构、项目管理等相结合，令项目全生命周期的代理人激励制度更加科学，令项目总成本最小化，从而创造更多的社会效益。所有这一切均源于服务补偿机制内在的激励因素，以及PPP模式带来的风险转移。
表2 美国的公私合作伙伴关系
领域
PPP案例
交通
在政策层面的合作方面，有一系列各种交通模式（城市轨道交通、铁路、高速公路和内河航运）的投资和运营条例。例如，在综合地面运输效率方案（ISTEA）下的联邦高速公路援助项目、城市公共交通援助项目和措施。项目层面的合作侧重于具体项目。例如1988-1999年，加利福尼亚州和弗吉尼亚州针对公用收费公路的设计、融资、发展、建造和运营提出收费融资特许经营，州政府的职能仅限于授权及对收费费率与盈利进行监管。例如弗吉尼亚州采用BOO模式特许经营的Dulles收费公路延伸段、加利福尼亚州采用BTO模式特许经营的洲际公路91和125.
技术
技术合作通常分为两种形式。第一种是政府出资帮助私营部门进行行业开发。例如，开始于1982年并在1992年得到进一步拓展的小企业创新研究项目（SBIR）；1990年实施的旨在使新科学发明成果商业化的先进技术计划（ATP）；成立于1987年的半导体行业联合体。1997年以后，合作关系转成第二种类型，第二种技术合作中，政府和各行业科研工作者建立直接合作关系。例如，20世纪90年代涉及国家实验室和私营企业之间正式协议的合同研发协议（CRA-DAs）；始于1993年旨在开发环境友好型汽车的新一代汽车合作伙伴计划（PNGV）等。
水务
密尔沃基城市排水区域的项目涉及一个为期10年的运营和维护合约；印第安那波利斯市污水处理厂和回收系统涉及一个为期10年的运营和维护合约；布法罗市水处理系统涉及一个为期5年的运营和维护合约及客户计费和收费服务。
监狱
比较常见的形式是，某个私营企业在某个特定的州建造此类设施，然后与那个州的相关机构签订合约，负责安置依法惩处的犯人，相关机构给予津贴。
医疗
在美国医疗保险制度（Medicare）和公共医疗补助制度（Medicaid）中，政府主要依靠私营企业提供医疗服务。各私营企业竞争公共医疗补助业务，政府挑选最好的健康计划来签约。反过来，该健康计划招募、管理医疗服务提供商，受益人可在几个互相竞争的计划中挑选其满意的计划。
福利
自从1996年《个人责任与就业机会折中法案》（PRWORA）实施以来，国家或地方福利机构可以外包全部的福利计划，包括合格人选的招募和服务供给，这使得一些公司（例如IBM等）可以进入福利市场。
城市改造
20世纪50年代，地方政府和商业银行间的城市再发展合作关系建立，并在政策层面运营，为中心市区的再发展做规划。20世纪80年代开始，开发公司已经与个体房地产开发商在具体的项目上展开合作，例如Battery Park City项目、时代广场的再开发项目、波士顿住房合作项目、“明日克利夫兰”计划、Rebuild LA项目和“Dev Co新泽西”项目。
资料来源：作者整理。
加拿大公私伙伴关系委员会（CCPPP）的研究报告《PPP模式运行十年经济影响评估2003-2012》（10-year Economic Impact Assessment of Public –Private Partnerships in Canada）评估了2003~2012年间加拿大境内总价值99亿加元的121个基础设施PPP项目，认为PPP模式直接创造了超过51万个就业岗位，322亿加元的收入，921亿加元的经济总产出，以及75亿加元的税收收入。另一篇报告《PPP模式：世界向加拿大学到什么？》（What the world can Learn from Canada）总结了加拿大PPP模式的成功经验，包括稳定的市场、有效的政府购买体系、项目融资丰富的渠道以及具有支持性的政治经济环境。
表3 加拿大1991-2016年间PPP项目实施情况
行业
项目数量
价值（百万加元）
交通
54
49,636
医院和医疗
88
25,115
能源
7
5,888
司法
19
5,458
教育
14
2,571
娱乐文化
19
1,749
环保
24
1,229
不动产
4
944
国防
2
867
政府服务
4
482
IT基础设施
2
1
总计
237
93,940
资料来源：CCCPP加拿大PPP项目数据库
三.我国应用PPP模式的实践经验
我国应用PPP模式的实践从1984年已经开始。我国PPP的发展高潮按照时间维度可划分为三个阶段：
第一阶段（1980-1998年）。从上世纪80年代中期开始，我国国内基础设施状况很难适应经济高速发展，地方财政难以支持基础设施项目庞大的支出（当时的金融体系还无法负担此类信贷需求），政府开始试图通过BOT模式将外资引入基础设施领域。我国最早的关于PPP领域的立法可追溯到1995年国务院各部委颁发的有关BOT模式的两个通知。在这两个通知的指引下，私人部门开始积极参与能源、自来水项目建设，例如广西来宾B电厂项目，成都自来水六厂等。然而，在1998年9月，我国国务院通过了一系列关于限制为外国投资者提供固定回报的政策，这些政策干扰了PPP项目的正常谈判和运转。由于难以达成一致，一些特许经营项目在到期日之前就被当地政府赎回。自此外资投资我国PPP项目的热情显著下降。
第二阶段（2001-2009年）。自2001年加入世界贸易组织（WTO）之后，我国对基础设施领域的投资需求剧增，为了吸引投资者投资此类收入稳定、风险较低的资产，政府制定了一系列政策，这些政策鼓励国内外投资者用特许经营等方式投资自来水及污水处理、燃气及供暖、公共交通等公共事业。2008年北京奥运会的场馆建设成为PPP运用最为集中的案例。30个奥运场馆中，超过三分之二采用PPP模式开发，北京鸟巢体育馆是我国第一个PPP体育馆项目。北京地铁四号线是我国第一个城市交通基础设施PPP项目，总投资153亿人民币，其中30%由项目建设和运营方负责筹集。但是，2008年以后，为了应对金融危机，我国转为依赖地方政府投融资平台作为实施城市开发投资的主体。投融资平台的绝大部分负债为银行贷款。政府主导包办的基础设施投融资模式虽然短期内迅速提振了固定资产投资，但是却让地方政府积累了庞大的债务负担，其中蕴含的潜在风险很快暴露出来。
第三阶段（2013年底至今）。2013年开始我国经济增速放缓，逐步进入从高速增长向中速增长的换挡期。同时由于世界其他主要经济体复苏并不强劲，我国经济所面临的外部需求下降。在这种背景下，地方政府的债务风险开始暴露，土地财政模式无法持续。审计署发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务中来自银行贷款的超过50%，短期债务占比超过70%。为了应对地方债务，我国政府一方面采取债务置换、允许地方政府发债等方式缓解地方债务风险，另一方面开始推动PPP模式重新成为补充城市基础设施建设资金的主要方式。2014年9月，国务院颁布43号文，随后财政部连续下发了6个政策性指引文件，这些文件形成了PPP模式运作的管理体系，旨在推进PPP项目的迅速落实。2015年4月国家发改委向社会公布的PPP项目库中，共包含项目1043个，涉及投资金额达到1.97万亿人民币。各地方政府也先后出台了配套的促进PPP相关政策。PPP模式在我国开始了新一轮应用推广的高潮。
结合这种背景，针对PPP的理论研究能够为解决实践中遇到的问题提供关键性指导。从理论层面加深对PPP模式的整体认识，一方面能够帮助私人投资者更准确地评估项目预期回报与潜在风险，另一方面能够帮助政府在推广落实PPP模式的过程中有的放矢地完善政策与法律环境，约束自身行为。
图1 私人部门参与程度与相应的风险承担
资料来源：加拿大公私伙伴关系委员会（CCCPP）
表4 PPP模式中的典型风险及其分配与应对措施
风险类型
概况
分配
应对措施
技术性能
现有的未经实践检验的技术
私人部门
担保
环境缺陷或延迟
审批延误
公共部门
强有力的过程管理，私人合作者的协作
市场收入
1、消费者为未知水平的服务付款的意愿（影响项目融资的利率和市场情况）
2、交通流量和收入低于预期
3、竞争对手或消费者可选择的项目过多
4、资本费用超预期
5、收入不足，无法维持项目运营与维护
公共部门和私人部门
1、由有资质的机构进行交通流量与收入研究
2、适当的负债率
3、充足的资本准备金
4、信用提升及保险
5、收费调整的灵活性
6、严谨的预算和运营及维护的控制
完工成本
成本超支或进度延迟
建设承包商和公共部门
1、规定工程合同的固定价格或者最高价格
2、充足的应急费用
3、清算赔偿金
4、不可抗力保险
5、设计与建设管理过程的外部监督
6、专门的保险产品
运营和维护成本
过高的运营成本与资产维护成本
运营和维护承包人与公共部门
1、无追索权的融资
2、收费调整的灵活性
3、信用提升及保险
4、担保、激励和罚款
5、使用固定价格与最高限价，适时调整
政策、政治限制或支持
公共政策的不确定性与法律、监管的变化
公共部门与私人部门
监管机构的及早参与
责任承担
建设缺陷
公共部门与私人部门
担保、保险。将合同责任分配给最有能力控制和应对的一方
资料
资料来源：根据美国联邦公路管理局的“典型PPP风险分配表”整理而成。（完）
