全文字数：2100 字
预计阅读时间：5 分钟
制定行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依法履行职能的重要方式。规范性文件制定主体多、涉及的权利义务广，对公民、法人和其他组织影响重大。党的十八大以来，法治政府建设深入推进，规范性文件制定愈加科学规范，但在规范性文件审核实践中仍存在一些模糊问题需要明确。
随着整治“文山会海”的持续推进，有些地方就变通地以议事协调机构名义发布规范性文件。议事协调机构是否具备制定规范性文件的资格呢？《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》虽未对有权制定规范性文件的机构作出具体规定，但在“确定审核主体”中，明确了国务院部门、县级以上人民政府或其办公机构，省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门，县（市、区）人民政府部门，乡镇人民政府及街道办事处制定规范性文件的审核主体，而并没有确定临时性议事协调机构制定规范性文件的主体地位。
针对此问题，我们曾联系其他省份，得到的答复是，为了落实国务院从严控制规范性文件发文要求，临时性议事协调机构不制定规范性文件。临时性议事协调机构，一般是为了承担某项临时性、阶段性工作而建立的跨部门协调机构，通常没有“三定”方案，需要定期调整，难以承担规范性文件的解读、清理等相关工作。为了维护规范性文件的严肃性和规范性，临时性议事协调机构一般不宜作为规范性文件制定的主体。
问题集中在规范性文件公平竞争审查中对哪些可以优先支持、哪些不予优先支持把握不准。国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求打破地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，防止出台排除、限制竞争的政策措施，建立统一开放、竞争有序的市场体系。地方为了发展，在制定政策时，也需要利用比较优势，集中优势力量来扶持本地区某一产业优先发展。
厘清这个问题的关键在于，应辩证看待优先支持的内容。一方面，不涉及市场竞争，或者涉及市场竞争但拥有合法的上位依据，可以进行优先支持，不违背公平竞争要求。如，“各级预算要合理安排支出，优先支持'三保’支出”，虽有“优先”的表述，但预算支出不属于市场竞争事项，符合公平竞争要求；又如，“政府采购应优先采购节能环保产品”，虽然涉及市场竞争，但符合《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》等文件精神，不违背公平竞争要求。
另一方面，涉及市场竞争，未有合法上位依据的优先支持，违背了公平竞争要求。如，“各地应对产业园内企业的发展、融资需求和政府采购予以倾斜”，虽然无“优先”字眼，但在没有合法上位依据前提下、在涉及市场竞争事项上对园区内企业予以“倾斜”，就是未对园区外的企业平等对待，限制了市场竞争，违背了公平竞争要求。
关于施行日期，集中在部分规范性文件印发时没有明确施行日期，或者简单明确自发布之日起施行。规范性文件的施行日期，就是规范性文件的生效日期，对规范性文件实施有重大影响。从国家层面来看，目前仍没有对规范性文件的施行日期作出具体的规定，只对行政法规的施行日期作了规定。《行政法规制定程序条例》第二十七条规定“签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期”，第二十九条规定“行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行”。《优化营商环境条例》第六十五条规定“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当结合实际，确定是否为市场主体留出必要的适应调整期”。国务院也明确要求未经公开的规范性文件不能作为行政管理的依据。
因此，为了合理稳定社会预期，给公民法人相应的适应调整时间，确有必要的，也可以借鉴《行政法规制定程序条例》中行政法规施行日期的有关规定，明确规定规范性文件的施行日期。规范性文件印发时宜明确施行日期，并且原则上宜明确“自发布之日起××日后施行”，而不是“自发布之日起施行”。
关于有效期，集中在规范性文件是否需要设定有效期，以及超过有效期的规范性文件是否继续适用。《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求探索建立规范性文件有效期制度，并且要建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。规范性文件是法律法规规章在国家治理上的补充手段。随着经济社会环境的变化和法律法规规章的立改废，规范性文件也要相应调整。对不符合实际发展需要，与法律法规规章相抵触的规范性文件，要及时予以修改或废止。
因此，应进一步探索建立规范性文件有效期制度，建立健全定期清理制度。超过有效期、未公布继续有效的规范性文件不宜作为行政管理依据继续适用。
联系客服
